II SA/Gl 1140/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant referent Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. G. pozwolenia na budowę/montaż konstrukcji stalowej "telebimu" na budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr "1" przy ul. [...] w Z. W podstawie prawnej tego aktu wskazany został art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. , Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał natomiast, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Z. część południowo-zachodnia, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Z. z dnia [...] r., [...]. W uzasadnieniu Starosta podał, że przedłożony projekt budowlany uzyskał wszystkie wymagane prawem uzgodnienia, pozwolenia i opinie, a inwestor wykazał, że dysponuje nieruchomością na cele budowlane (umowa dzierżawy zawarta ze Wspólnotą Mieszkaniową nr [...] budynku przy ul. [...] w Z.). Podał także, że w toku postępowania inwestor doprecyzował swój wniosek wyjaśniając, iż przedmiotowa inwestycja zostanie zrealizowana w odległości [...] m od krawędzi jezdni. Z decyzją tą nie zgodził się Generalny Dyrektor Dróg Publicznych i Autostrad (dalej GDDKiA), reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora ds. Zarządzania Drogami i Mostami Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K., zarządzający drogą krajową nr [...]. Odwołujący się podtrzymał swoje stanowisko zajęte w trakcie postępowania przed organem I instancji podnosząc, że nie wyraża zgody na lokalizowanie przy drogach krajowych reklam wykonanych w formie ekranów świetlnych typu LED, jak też tablic o zmieniającej się treści. Stanowisko to GDDKiA oparł na przepisie art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) wskazując, że zmienna treść reklam powoduje dekoncentrację uwagi kierowców pogarszając bezpieczeństwo na drogach. Dotyczy to zwłaszcza dróg tranzytowych o dużym natężeniu ruchu oraz dopuszczalnych wysokich prędkościach jazdy. W ocenie zarządcy drogi ekrany diodowe powodują ponadto oślepianie kierowców. Ekrany typu LED, jak i tablice reklamowe o zmieniającej się treści, stanowią w ocenie GDDKiA zwłaszcza duże zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego w przypadku, gdy na danym odcinku drogi występuje duże natężenie ruchu drogowego. Na [...] natężenie to, według pomiarów z [...] r., wyniosło zaś [...] samochodów na dobę. Do odwołania odniósł się inwestor, zastępowany przez adwokata M. F., w piśmie z dnia [...]r. Zakwestionował w nim jego dopuszczalność wskazując, że GDDKiA nie jest stroną przedmiotowego postępowania. W ocenie inwestora w sytuacji, gdy tablica reklamowa ma zostać umieszczona w odległości [...] m od krawędzi jezdni, a zatem zgodnie z wymogami art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) wówczas przepisy nie wymagają udziału organu zarządzającego drogą w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Inaczej sytuacja przedstawia się natomiast w przypadku gdyby przedmiotowa tablica reklamowa miała zostać posadowiona w odległości mniejszej niż [...] m od krawędzi jezdni, gdyż wtedy wymagana jest zgoda zarządcy drogi. Tym samym stanowisko GDDKiA, który nie wyraża zgody na lokalizowanie reklam wykonanych w formie ekranów świetlnych typu LED przy zarządzanych przez niego drogach krajowych, jest tylko niewiążącą opinią dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Taka niewiążąca opinia nie zapewnia też zarządcy drogi udziału w postępowaniu administracyjnym. Niezależnie od tych argumentów R. G. wskazał, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Przedmiotowa reklama świetlna został usytuowana bowiem w odległości [...] m od krawędzi jezdni i brak było tym samym podstaw do powoływania się przez GDDKiA we wniesionym odwołaniu na przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W sprawie nie doszło także do naruszenia przepisu art. 45 ust. 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym, bowiem przepis ten zakazuje umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń, które nie tylko wysyłają czy odbijają światło, ale także powodują oślepienie lub wprowadzenie w błąd uczestników ruchu. Tymczasem GDDKiA nie wykazał w jakikolwiek sposób, aby posadowienie przedmiotowego urządzenia reklamowego powodowało lub mogło powodować skutki, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym. Za zupełnie dowolne i pozbawione uzasadnienia należy uznać twierdzenia odwołującego się, który z faktu dużego natężenia ruchu na [...]i doświadczenia, jako zarządcy dróg krajowych, wywodzi istnienie potencjalnego niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego związanego z każdą reklamą znajdującą się w pobliżu dróg krajowych. Dodatkowo uznaje to jeszcze za fakt powszechnie znany. W tej kwestii odwołujący powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2008 r., IV SA/Wa 198/08[w:] LEX Nr 5566266. Dodatkowo inwestor wskazał także, że nawet w przypadku usytuowania reklamy w odległości mniejszej niż wskazana w art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi musi w sposób szczegółowy i wyczerpujący podać wszelkie okoliczności przemawiające przeciwko takiemu jej posadowieniu. Nie może się on zatem ograniczyć się tylko do sformułowania ogólnikowej opinii. Podkreślił również, że przewidziany do zamontowania ekran świetlny spełnia wszelkie wymagania określone w przepisach prawa. Zarówno bowiem konstrukcja tablicy, jak i mający być na niej posadowiony nośnik reklamowy zostały zaprojektowane zgodnie z wymogami przewidzianymi w dyrektywach EMC 89/336/EEC oraz LVD 73/23/EEC ze zmianami wprowadzonymi dyrektywą EEC 93/68/EEC (chodzi o dyrektywy Rady EWG dotyczące: kompabitylności elektromagnetycznej z 3 maja 1989 r., 89/336/EWG i z dnia 19 lutego 1973 r., 73/23/EWG w sprawie wyposażenia elektrycznego przewidzianego do stosowania w niektórych granicach napięcia < Dz. U. UE.L. Nr 77, s. 29 ze zm.> oraz zmieniającej je dyrektywy z 22 lipca 1993 r., 93 /68/EWG < Dz. U. UE.L. nr 220, s. 1> przyp. Sąd). Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że za bezzasadny należało uznać zarzut GDDKiA dotyczący wpływu lokalizacji objętego wnioskiem telebimu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a w szczególności na naruszenie art. 45 ust. 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym. Zarzuty zarządcy drogi oparte zostały bowiem – zdaniem organu odwoławczego - na teoretycznych rozważaniach nie popartych żadnymi dowodami. Tymczasem zastosowanie przywołanego przepisu wymagało wykazania, że projektowane urządzenie reklamowe wysyła lub odbija światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzenie w błąd uczestników ruchu. Oceniając legitymację GDDKiA upoważniającą ten organ do udziału w postępowaniu na prawach strony Wojewoda wskazał, że z uwagi na brak precyzyjnego określenia w projekcie usytuowania reklamy w stosunku do krawędzi jezdni drogi krajowej zarządca tej drogi uzyskał status strony postępowania. W skardze GDDKiA działający przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Odział w K. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. Zarzucił naruszenie zaskarżoną decyzją art. 45 ust. 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. Uzasadniając te zarzuty skarżący organ powtórzył swoje zastrzeżenia dotyczące negatywnych skutków reklam o zmiennej treści dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w szczególności zagrożeń związanych z oślepianiem kierowców. Brak dostatecznego wyjaśnienia tej kwestii przez organy obu instancji, a zwłaszcza rozważenia interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli narusza w jego ocenie art. 7 k.p.a. Dodatkowo GDDKiA powołał się na liczne skargi i wnioski wpływające do niego od mieszkańców terenów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie takich urządzeń reklamowych oraz użytkowników dróg (do skargi zostały dołączone kopie kilku pism zawierających skargi i prośby o interwencję w sprawie urządzenia reklamowego typu LED znajdującego się przy skrzyżowaniu [...] w S.). GDDKiA podkreślił, że zgodność lokalizacji przedmiotowego urządzenia reklamowego z art. 43 ust. 1 pkt 3a ustawy o drogach publicznych nie stanowi jedynego kryterium decydującego o poprawności, a nawet legalności decyzji organów obu instancji. Zakwestionował także powoływanie się przez organ odwoławczy na "utrwalające się orzecznictwo" sądów administracyjnych w kwestii możliwości zastosowania przepisu art. 45 ust. 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym w sprawach dotyczących montażu reklam, wskazując, że w uzasadnieniu powołany został tylko na jeden wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2008 r., IV SA/Wa 198/2008. Podkreślił także, że nie sprzeciwiał się lokalizacji w tym miejscu jakiejkolwiek reklamy, a tylko telebimu wyposażonego w ekran diodowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda wskazał na ich bezzasadność. W jego ocenie decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana zgodnie z wymogami wynikającymi z Prawa budowlanego oraz ustawy o drogach publicznych. Z obowiązujących przepisów ustawy o drogach publicznych, jak i ustawy Prawo o ruchu drogowym nie można też wyciągnąć generalnego wniosku o zakazie budowy urządzeń reklamowych podświetlanych poza pasem drogowym. W piśmie procesowym z dnia [...]r. uczestnik postępowania R. G. domagał się oddalenia skargi oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu przyłączył się w całości do argumentacji Wojewody. Podkreślił, że bezsporne jest projektowane umieszczenie podświetlanej reklamy z zachowaniem odległości [...]m od krawędzi jezdni. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym wskazał zaś, że GDDKiA nie wykazał, aby w jakikolwiek sposób projektowane urządzenie reklamowe mogło wywoływać skutki, o jakich mowa w tym przepisie. Za całkowitą dowolnością zajętego w tym przedmiocie stanowiska skarżącego przemawia posiadanie przez przedmiotową tablicę reklamową certyfikatu CE. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że GDDKiA wbrew stanowisku uczestnika postępowania był stroną kontrolowanego postępowania. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W świetle projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] konstrukcja stalowa "telebimu" została zlokalizowana na dachu budynku usytuowanego w odległości mniejszej niż [...] m od krawędzi jezdni ulicy [...] w Z. Wskazana w sentencji decyzji konstrukcja stalowa wraz z telebimem została zaś przewidziana do realizacji w odległości [...] m od krawędzi jezdni. Tym samym lokalizacja przedmiotowego urządzenia reklamowego, a także sama wielkość konstrukcji wraz z telebimem o wymiarach [...] m x [...] dowodzi, że pas drogowy ul. [...] znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Ulica [...] w Z. leży natomiast w ciągu drogi krajowej nr [...], a stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych ulice leżące w ciągu dróg publicznych należą do tej samej kategorii co te drogi. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 tej ustawy GDDKiA jest zaś zarządcą dróg krajowych, a w świetle art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Rozważania dotyczące zgodności z prawem zaskarżonego aktu rozpocząć należy od stwierdzenia, że w przepisach Prawa budowlanego nie znajdziemy bliższego określenia, co należy rozumieć pod pojęciem urządzenia reklamowego. Definicję taką znajdziemy natomiast w ustawie o drogach publicznych, a to w art. 4 pkt 23 tej ustawy. Zgodnie z nią reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W kontrolowanej sprawie istotę sporu między stronami należy sprowadzić do kwestii dopuszczalności realizacji nowoczesnego nośnika reklamowego w postaci telebimu w sąsiedztwie drogi krajowej. Stosownie do art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach powinny być sytuowane w określonej tym przepisem odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni. Odległości te wskazane zostały w tabeli stanowiącej część omawianego przepisu, w zależności od rodzaju drogi, przy czym dla drogi krajowej w terenie zabudowanym odległość ta wynosi [...] m. Zgodnie z art. 43 ust. 2 tej ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio. Ustawa o drogach publicznych nie definiuje, co należy rozumieć przez obiekt budowlany, chociaż wykładnia językowa art. 43 ust. 3 tej ustawy nie pozostawia wątpliwości, że reklama w rozumieniu tego aktu normatywnego stanowi obiekt budowlany. Odmiennie sytuacja przedstawia się na gruncie ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą tylko niektóre urządzenia reklamowe - wolno stojące i trwale związane z gruntem - stanowią budowle zaliczane do obiektów budowlanych (art. 3 pkt 1 lit b i pkt 3). W art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego ustawodawca zwolnił zaś z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, które nie stanowią obiektów budowlanych, a ich realizacja nie jest budową. Wskazać tutaj należy, co jest ważne dla dalszych rozważań, że zwolnienie to nie dotyczy tablic i urządzeń reklamowych usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Na mocy przepisów art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego instalacja tablic i urządzeń reklamowych nie stanowiących budowli nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem postawić należy pytanie, czy prawidłowe było rozstrzyganie kwestii montażu przedmiotowego telebimu w trybie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem składu orzekającego na to pytanie należy udzielić pozytywnej odpowiedzi, a to z uwagi na charakter objętej zatwierdzonym projektem budowlanym konstrukcji stalowej, na której miał zastać zainstalowany telebim reklamowy. Pozwolenia na budowę nie wymagała bowiem instalacja samego telebimu lecz montaż na dachu wielorodzinnego budynku mieszkalnego konstrukcji stalowej, na której ten telebim miał zostać umieszczony. Konstrukcja ta z uwagi na jej rozmiary i charakter robót budowlanych koniecznych do jej wykonania stanowiła zatem część budowlaną urządzenia reklamowego będącą budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, której realizacja nie została objęta zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W tym miejscu należy wytknąć organom obu instancji brak jakichkolwiek rozważań dotyczących poruszonej wyżej kwestii. Sentencja decyzji Starosty [...] nie pozostawia jednak wątpliwości, że pozwoleniem na budowę objęta została właśnie realizacja przedmiotowej konstrukcji stalowej. Przechodząc do rozważenia zasadniczych zarzutów skargi wskazać należy, że przeprowadzona analiza unormowań dotyczących urządzeń reklamowych zamieszczonych w ustawach Prawo budowlane i o drogach publicznych dowodzi, że ustawodawca zastosował różny reżim prawny do urządzeń reklamowych instalowanych w pobliżu drogi w zależności od tego, czy ich realizacja ma miejsce w obszarze zabudowanym, czy też poza tym obszarem. W szczególności realizacja reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (argument a contrario z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego). ustawodawca wyłączył także w sposób kategoryczny możliwość sytuowania wszelkiego rodzaju reklam poza obszarami zabudowanymi w odległości mniejszej niż wskazane w art. 43 ust. 1 (lp. 3 tabeli) ustawy o drogach publicznych. W kontekście tych uregulowań dostrzec należy, że budynek przy ul. [...] w Z., na którego dachu przewidziane zostało umieszczenie telebimu reklamowego znajduje się w obszarze zabudowanym, a zatem w obszarze gdzie z woli ustawodawcy obowiązują znacznie złagodzone rygory umieszczania reklam w sąsiedztwie pasa drogowego. Już tylko z tego powodu za chybiony należy uznać podniesiony przez GDDKiA zarzut naruszenia zaskarżonym aktem art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym, który zabrania umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzenie w błąd uczestników ruchu. Zauważyć bowiem trzeba, że w obszarach zabudowanych, gdzie drogi główne są oświetlone po zmroku groźba oślepienia kierującego pojazdem reklamą świetlną jest czysto hipotetyczna, a w przypadku telebimu umieszczonego na dachu trzykondygnacyjnego budynku prawdopodobieństwo tego jest równe zeru. Brak jest także jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia, że tego rodzaju urządzenie reklamowe może wprowadzać w błąd uczestników ruchu drogowego. Poza wszystkim należy wreszcie zauważyć, że zakazy przewidziane w art. 45 Prawa o ruchu drogowym z uwagi na charakter tego przepisu należy wykładać literalnie, a zatem brak jest podstaw do stawiania znaku równości między zwrotem "wprowadzać w błąd", a "powodować dekoncentrację", czego zdaje się nie dostrzegać strona skarżąca. Za uczestnikiem postępowania wskazać też trzeba, że przedmiotowy telebim posiada oznakowanie CE, co oznacza zgodność tego wyrobu z zasadniczymi wymaganiami określonymi w dyrektywach Wspólnoty Europejskiej. Odnosząc się do zawartego w skardze GDDKiA zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez "brak rozważenia interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli" wskazać należy, że w art. 7 k.p.a. na organy administracji publicznej nałożony został także obowiązek stania na straży praworządności. Powyższe powoduje, że rozważania dotyczące wyrażenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli organ jest zobowiązany przeprowadzić w przypadku pozostawienia mu przez prawodawcę tzw. luzu decyzyjnego (uznania administracyjnego). Unormowanie zamieszczone w art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego wskazuje tymczasem na związany charakter decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z tym przepisem w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej zwanej p.p.s.a.) skarga podlegała oddaleniu. Odnosząc się do wniosku uczestnika postępowania dotyczącego zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania sądowego wskazać należy, że stosownie do art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zwrot zaś kosztów postępowania poniesionych przed sądem I instancji przysługuje jedynie stronie skarżącej i ma to miejsce w sytuacjach określonych w art. 200 i art. 201 p.p.s.a.