II SA/Gl 1141/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi T. K. i A. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. T. K. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (zwanego dalej PINB) o przeprowadzenie wizji lokalnej w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] w L., w związku z wykonaniem jego przybudówki. W dniu [...]r. organ powiatowy przeprowadził oględziny ww. budynku, podczas których jego właścicielka E. L. przedłożyła decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...]r. udzielającą pozwolenia na jego rozbudowę i przebudowę oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r., nr [...], utrzymującą w mocy ww. decyzję organu I instancji. Pismem z dnia [...]r. PINB w B. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie legalności przedmiotowego budynku, rozbudowywanego i przebudowanego na podstawie ww. pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/GI 127/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wstrzymał wykonanie ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r. W wyniku zażalenia, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II OZ 962/08 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Z kolei wyrokiem z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/GI 127/08 WSA w Gliwicach uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...]r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie wyjaśniły kwestii legalności budowy istniejącego obiektu, objętego wnioskiem o pozwolenie na rozbudowę i przebudowę. Ponadto stwierdzono, że przesłanką ewentualnej legalizacji robót polegających na budowie obiektu bez wymaganego pozwolenia, bądź zgłoszenia, jest stan techniczny obiektu, a więc stwierdzenie jego zdatności do użytku, co następuje w drodze decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Starosta [...] decyzją z dnia [...]r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego, z uwagi na to, że roboty budowlane zostały rozpoczęte, podczas gdy decyzja o pozwoleniu na budowę, będąca podstawą ich wykonania została uchylona. Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] w B. działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym), wstrzymał roboty budowlane dotyczący rozbudowy i przebudowy przedmiotowego obiektu budowlanego oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną określającą ich wpływ zarówno na przedmiotowy budynek, jak i ścianę budynku sąsiadującego położonego przy ul. [...] w B. Z kolei decyzją z dnia [...]r., nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia projektu budowlanego obejmującego dokończenie prac budowlanych, w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami, z uwzględnieniem dotychczas wykonanych robót. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (zwany dalej [...]WINB), w wyniku odwołania decyzją z dnia [...]r., nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. PINB w B. postanwoieniem z dnia [...]r. nr [...], wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na E. L. oraz A. B. – właścicielki przedmiotowego obiektu – obowiązek przedłożenia oceny technicznej objętego postępowaniem budynku mieszkalnego w zakresie jego zdatności do użytkowania. W dniu [...]r. organ przeprowadził oględziny budynku, podczas których przedłożono dziennik jego budowy, w którym ostatni wpis związany z prowadzeniem robót budowlanych został dokonany [...]r. Jednocześnie inwestorka E. L. oświadczyła, że od tej daty nie były prowadzone żadne roboty budowlane. Organ powiatowy stwierdził, że stan faktyczny odpowiada przedłożonej ocenie technicznej oraz oświadczeniom złożonym przez kierownika budowy. Następnie decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia opinii kominiarskiej, opinii elektryka, inwentaryzacji geodezyjnej przedmiotowego budynku wraz z przyłączami oraz opinii budowlanej w zakresie prawidłowości odprowadzania wód opadowych z dachu budynku nr [...] w terminie do 30 dni od dnia otrzymania decyzji. W dniu [...]r. przeprowadzono kolejne oględziny budynku, w wyniku których stwierdzono, że wody opadowe nie są z niego odprowadzone na działkę T. K. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, PINB w B. stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją tego organu z dnia [...]r., nr [...].[...]WINB w K. decyzją z dnia [...]r., znak: [...], stwierdził natomiast nieważność decyzji organu I instancji z dnia [...]r., nr [...] z uwagi na rażące naruszenia prawa. Z kolei decyzją z dnia [...]r., znak: [...] w wyniku odwołania, uchylił decyzję PINB w B. z dnia [...]r., nr [...] i umorzył postępowanie przed organem I instancji. PINB w B. decyzją z dnia [...]r., nr [...] nakazał inwestorom zaniechanie dalszych robót budowlanych dotyczących rozbudowy i przebudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. W wyniku odwołania, rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez [...]WINB decyzją z dnia [...]r., nr [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 105 kpa, PINB w B. umorzył postępowanie w sprawie legalności budynku mieszkalnego położonego w B. przy ul. [...], wybudowanego w latach 60-tych. [...]WINB w wyniku odwołania, decyzją z dnia [...]r., utrzymał tę decyzję w mocy. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który postanowieniem z dnia 7 października 2013 r., sygn. akt II SA/GI 892/13 odrzucił skargę T. K. Natomiast pismem z dnia [...]r. organ I instancji poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych, zrealizowanych na podstawie uchylonej wyrokiem WSA w Gliwicach decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...]r., nr [...] o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę i przebudowę przedmiotowego obiektu. Postępowanie to zostało zawieszone postanowieniem PINB w B. z dnia [...]r., nr [...] do czasu rozpoznania przez [...]WINB odwołania od ww. decyzji organu I instancji z dnia [...]r., nr [...], a następnie podjęte postanowieniem z dnia [...]r. W dniu [...]r. PINB w B. przeprowadził oględziny w spornym budynku i ustalił, że inwestor nie wykonał żadnych robót budowlanych po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie stwierdził, że stan techniczny obiektu jest zgodny z ocenami i opiniami znajdującymi się w aktach sprawy. Następnie decyzją z dnia [...]r., nr [...] PINB w B. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych zrealizowanych w [...] r. w budynku mieszkalnym położonym w B. przy ul. [...], prowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę, udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...]r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że budynek będący przedmiotem postępowania, po wykonanych w nim robotach budowlanych prowadzonych na podstawie i tylko w czasie ważności pozwolenia na budowę, nie stanowi zagrożenia dla osób w nim przebywających. Nie stanowi również zagrożenia dla budynku sąsiedniego przy ul. [...]. Ponadto w wyniku przeprowadzonego postępowania jednoznacznie stwierdzono, że z chwilą uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, inwestor nie prowadził żadnych robót budowlanych w tym budynku, zaś oceny techniczne potwierdziły, że nie zachodzi konieczność wykonania w nim robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Nie zachodzi również zdaniem organu I instancji konieczność nakazania wykonania robót umożliwiających użytkowanie tego budynku. A zatem budynek mieszkalny przy ul. [...] w B. nie narusza przepisów prawa, w tym przepisów techniczno-budowlanych. W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji T. K. i A. M. reprezentowane przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, domagały się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciły wydanie tej decyzji z naruszeniem przepisu art. 6 kpa polegające na zaniechaniu przez PINB w B. niezwłocznego wydania – po wydaniu przez WSA w Gliwicach postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji oraz wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 127/08 – postanowienia o wstrzymaniu robót w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a w konsekwencji nie wydania decyzji o rozbiórce w oparciu o art. 50 ust. 4 i art. 50a tej ustawy. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 80 w związku z art. 84 § 2 i art. 24 § 1 pkt 1 kpa przez uznanie za wiarygodne zeznań biegłego inż. Turańskiego oraz oparcie na nich rozstrzygnięcia. Biegły ten dokonał bowiem oceny robót budowlanych, które wcześniej wykonywał jako kierownik robót budowlanych, co budzi uzasadnioną wątpliwość odwołujących co do jego bezstronności. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...]r., nr [...], opartą na art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 kpa, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając tę decyzję [...]WINB stwierdził na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że wszystkie roboty budowlane jakie wykonał inwestor w przedmiotowym obiekcie budowlanym w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...]r., uchyloną wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/GI 127/08, nie zostały zrealizowane w warunkach "samowoli budowlanej" i tym samym nie wymagają zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, bowiem zostały wykonane w czasie kiedy ww. decyzja pozostawała w obrocie prawnym i posiadała walor ostateczności. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego całość robót budowlanych jakie zostały wykonane w oparciu o ww. pozwolenie na budowę, wymagały przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w którym zrealizowane roboty budowlane należało ocenić pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organ odwoławczy stwierdził, że sporne roboty budowlane nie stwarzają zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego, ani niebezpieczeństwa dla mienia i środowiska, jak również nie wpływają negatywnie na sąsiedni budynek oraz nie naruszają aktualnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 r., Nr 75, poz. 690). Ponadto przedmiotowe roboty budowlane nie wpłynęły na pogorszenie stanu bezpieczeństwa pożarowego spornego budynku, jak również budynku sąsiedniego znajdującego się na działce nr “1" oraz nie naruszyły przepisów przeciwpożarowych. Zdaniem organu II instancji zrealizowane roboty budowlane nie naruszają także miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...]r., nr [...], obowiązującego na działce nr “2", na której znajduje się przedmiotowy budynek. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 6 kpa oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 4 i art. 50a Prawa budowlanego, [...]WINB uznał je za bezzasadne, bowiem inwestor nie wykonywał żadnych robót budowlanych w okresie ważności postanowienia PINB w B. z dnia [...]r., nr [...] wstrzymującego roboty budowlane w przedmiotowym budynku. Organ uznał natomiast za zasadny zarzut naruszenia art. 80 w związku z art. 84 § 2 oraz art. 24 § 1 pkt 1 kpa, wskazując, że inż. R. T. pełniący funkcję kierownika budowy, nie mógł sporządzić ekspertyzy, ani opinii na podstawie której organ I instancji mógłby ocenić zrealizowane roboty budowlane. Jednakże wyjaśnił, że zgodność spornych robót z przepisami prawa, została oceniona na podstawie pozostałych opinii i ekspertyz sporządzonych przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T. K. oraz A. M. reprezentowane przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosły o uchylenie powyższej decyzji [...]WINB oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podtrzymując wszystkie zarzuty zawarte wcześniej w odwołaniu. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 77 § 1 i art. 84 kpa polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w szczególności niepowołanie rzeczoznawcy z zakresu zabezpieczeń przeciwpożarowych mimo, iż opinie biegłych wskazywały na taką potrzebę. Nadto zarzucono naruszenie art. 80 i 77 § 1 kpa polegające na dokonaniu sprzecznych ustaleń z zebranymi w sprawie dowodami wskazując, że z wyroku Sądu Rejonowego w B. z dnia [...]r., sygn. akt [...] jednoznacznie wynika, że inwestor E. L. dopuściła się wykonania robót budowanych bez pozwolenia. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. uczestniczka postępowania E. L. oświadczyła, że dysponowała pozwoleniem na rozbudowę i zarzuty w tym zakresie są nieuzasadnione. Nadto dodała, że nie wystąpiła o udzielenie jej pozwolenia na kontynuację robót. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co nastepuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa dającym podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako ustawa p.p.s.a.). W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności opinii mgr inż. A. .K. i inż J. G., należy podzielić w całości ustalenia organów obu instancji, szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że objęte postępowaniem roboty budowlane polegające na zealizowaniu ławy fundamentowej pod wewnętrzną ścianę nośną, częściowej realizacji wewnętrznej ściany nośnej – ściany dylatacyjno-konstrukcyjnej oraz odtworzeniu strefy wejściowej do budynku nie stwarzają zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi ani niebezpieczeństwa dla mienia i środowiska, nie wpływają negatywnie na budynek sąsiedni, budynek znajduje się w dobrym stanie technicznym, co pozwala na jego bezpieczne użytkowanie. Wbrew zarzutowi skargi ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika również, że wykonane roboty budowlane nie doprowadziły też do pogorszenia bezpieczeństwa pożarowego dla budynku skarżącej. Ustalenie to wynika w jednoznaczny sposób z wykonanej na potrzeby postępowania karnego opinii biegłego sądowego z zakresu pożarnictwa mgr inż. A. D. z dnia [...]r., który stwierdził w niej, iż roboty budowlane będące przedmiotem niniejszego postępowania nie wpłynęły na pogorszenie stanu bezpieczeństwa pożarowego objetego robotami budynku mieszkalnego, ani nie wpłynęły w żaden sposób na bezpieczeństwo pożarowe budynku sąsiedniego znajdującego się na działce nr “1" oraz nie naruszyły przepisów przeciwpożarowych. Co więcej ww. ściana poprawiła stan bezpieczeństwa pożarowego tego budynku. Zawarta w tej opinii uwaga dotycząca rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych odnosi sie natomiast do sytuacji, gdyby budynek skarżących i budynek uczestników traktować jako niezależne budynki mieszkalne jednorodzinne, co w niniejszej sprawie nie zachodzi, gdyż budynek [...] został wybudowany jako dobudowany do budynku skarżących przy wykorzystaniu jego jednej ściany jako wspólnej. Tym samym, jak to stwierdził w tej opinii biegły, objęte postępowaniem legalizacyjnym roboty budowlane nie wpłynęły w żaden sposób na pogorszenie stanu bezpieczeństwa pożarowego budynku skarżących. Prawidłowo ustaliły też organy obu instancji, że objęte postępowaniem legalizacyjnym w niniejszej sprawie roboty budowlane nie zostały wykonane w ramach samowoli budowlanej (bez pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). Stanowisko to zostało w zaskarżonej decyzji szczegółowo uzasadnione i zasługuje na pełną aprobatę. Nie można bowiem przyjąć, że roboty są realizowane samowolnie, gdy mają one miejsce w czasie, gdy w obiegu prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę w oparciu o którą są one wykonywane i gdy jednocześnie nie zachodzi sytuacja o jakiej mowa w art. 50a Prawa budowlanego, co również zostało w sposób zasługujący na akceptację w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważone. Wbrew stanowisku skarżących w tym względzie nie jest wystarczające powołanie się na treść prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w B. z dnia [...]r., sygn. akt [...]. Zgodnie bowiem z art. 11 ustawy p.p.s.a. sąd administracyjny wiążą jedynie ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa. Wymogu tego nie spełnia powyższy wyrok karny, którym postępowanie karne umorzono (nie jest to zatem wyrok skazujący). Również dokonując z urzędu kontroli legalności zaskarżonej decyzji (w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.) Sąd nie znalazł podstaw do jej zakwestionowania. Podzielić bowiem należy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należycie umotywowane stanowisko organów orzekających, że sporne roboty budowlane nie naruszają obowiązujących przepisów prawa budowlanego, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych określonych w rozporządzeniu MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych... oraz treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro jednocześnie roboty te nie wymagają jak to stwierdził [...]WINB “dostosowania" do stanu zgodnego z prawem, to dalsze postępowanie w przedmiocie ich legalności jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu, o czym też organy obu instancji orzekły. Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. mw