II SA/Gl 1142/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę. Prezydent Miasta Z. działając na wniosek R. W. i K. W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...], położoną w Z. obręb S., k.m. [...]. W wyniku podziału powstało [...] działek o łącznej pow. [...] ha, w tym działka nr [...] o pow. [...] ha jako droga wewnętrzna, stanowiąca dostęp do drogi publicznej dla pozostałych działek. Stąd zastrzeżono, że w razie sprzedaży wydzielonych działek sprzedane zostaną udziały w prawie do tej działki. Następnie po rozpoznaniu wniosku skarżącego P. K. jako właściciela nieruchomości, stanowiącej działkę [...], decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Z. orzekł o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy sądowi powszechnemu, stwierdzając że granica działek [...] oraz [...] jest sporna wobec sprzeczności operatu technicznego [...], sporządzonego w sprawie podziałowej z [...] r. oraz w operacie [...], którym dokonano podziału pierwotnej działki nr [...], w wyniku którego powstała działka nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt. [...] Sąd Rejonowy w Z. umorzył postępowanie rozgraniczeniowe. Pismem z dnia [...] r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji o podziale z dnia [...] r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 21 i art. 64 ust. 2 Konstytucji R.P., art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261 poz. 2608 ze zm.) oraz § 6 rozp. Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (dz. U. Nr 268 poz. 2663). Jego zdaniem, podziału dokonano poza granice przestrzenne działki wnioskodawców, nie uwzględniając pełnej dokumentacji określającej stan prawny nieruchomości, w wyniku czego bezprawnie przejęto część jego nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. orzekło o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z powodu wniesienia podania przez osobę niebędącą stroną postępowania podziałowego. Jednakże w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] r. Kolegium orzekło o uchyleniu powyższego postanowienia odmownego. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kolegium stwierdziło wydanie przedmiotowej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, lecz nie stwierdziło jej nieważności z powodu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych w postaci zbycia powstałych z podziału działek na rzecz osób trzecich. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że dokonujący podziału geodeta nie ustalił w sposób bezsporny granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Brak ustalenia zewnętrznej granicy działki podlegającej podziałowi spowodował przyjęcie do podziału części działki nr [...], która nie była objęta wnioskiem. Wniosek taki Kolegium wyprowadziło z faktu, że z mapy scaleniowej z [...] r. wynika, że na gruntach pierwotnej działki nr [...] linią przerywaną oznaczono przebieg drogi dojazdowej o szer. 5m. Istnienie drogi na obecnej działce [...] wynika również z wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] r. Z kolei z załączników mapowych do decyzji podziałowej wynika, że ślad tej drogi (linia przerywana) znajduje się na działce nr [...]. Zatem decyzja podziałowa zapadła z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Jednakże w ocenie Kolegium, decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wnioskodawcy zbyli bowiem wydzielone działki wraz z udziałami w działce nr [...], stanowiącej drogę wewnętrzną na rzecz osób trzecich wskutek zawarcia umowy sprzedaży (vide: wyroki NSA w sprawach I OSK 1585/12, I OSK 676/10, I OSK 739/07). We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowa decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, polegające na zbyciu powstałych z podziału działek na rzecz osób trzecich. W tym względzie odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 2050/10. Zdaniem skarżącego, przywołane przez Kolegium orzeczenia zapadły zaś w sprawach, w których decyzje kształtowały stosunki własnościowe. Takich zaś skutków nie wywołuje decyzja o podziale nieruchomości. Jednakże zaskarżoną decyzją Kolegium po ponownym rozpoznaniu sprawy w innym składzie, orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji dotychczasowej. Zdaniem organu zmiana stanu prawnego (właścicieli nieruchomości), jako skutek kolejnych czynności prawnych dokonanych w związku z wadliwą decyzją podziałową, spowodowały bowiem nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Dla poparcia stanowiska Kolegium przywołało orzecznictwo sądowe. Jednocześnie organ uznał, że przywołany przez skarżącego wyrok nie ma waloru wiążącego w sprawie. W skardze do sądu administracyjnego P.K. zarzucając naruszenie art. 156 § 2 w zw. z art. 7 kpa, domagał się uchylenia obydwu decyzji Kolegium i stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący ponowił dotychczasową argumentację. Dodatkowo podniósł, że należałoby także rozważyć możliwość wzruszenia decyzji w części, obejmującej jedynie działkę nr [...], gdyż nie spowodowałoby to tak daleko idących skutków dla nabywców nieruchomości. Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza art. 156 § 2 kpa. Trafnie Kolegium dopatrzyło się bowiem przeszkody prawnej w wyeliminowaniu decyzji podziałowej z obrotu prawnego w sytuacji, gdy powstałe z podziału działki zostały następnie zbyte w wyniku umowy sprzedaży na rzecz osób trzecich. Nieodwracalność skutków prawnych oznacza sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż: 1) przestał istnieć podmiot, którego prawo dotyczyło lub 2) podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania (wykonywania) prawa (odpadło dane prawo po stronie tego podmiotu) albo 3) wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (vide: wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2074/14). Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, bo skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, będzie nieodwracalny (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92). Nieodwracalność skutków prawnych decyzji podziałowej nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 848/16, bezpośrednim skutkiem prawnym podziału nieruchomości jest utworzenie nowych bytów ewidencyjnych – nowych odrębnych działek gruntu o określonych numerach i granicach. Dopóki właścicielem nowotworzonych działek pozostaje jedynie właściciel (lub współwłaściciele) działki podlegającej podziałowi, nie ma podstaw, aby przyjąć, że skutek prawny decyzji podziałowej ma charakter nieodwracalny. Ewentualne wycofanie decyzji podziałowej z obiegu prawnego prowadzi bowiem do przywrócenia poprzedniej numeracji oraz poprzedniego wpisu do ewidencji podziałowej działki, bez wpływu na istotę przysługującemu właścicielowi prawa własności. Jednak jak wskazał NSA, odmiennie należy ocenić skutki prawne decyzji podziałowej, jeżeli w efekcie dalszego obrotu prawnego poszczególne działki stały się własnością różnych podmiotów, zwłaszcza jeśli nabywców chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Przyjęcie, że stwierdzając nieważność decyzji podziałowej, organ administracji publicznej mógłby pozbawić nowych właścicieli własności nabytych przez nich konkretnych działek i ewentualnie uczynić z nich współwłaścicieli w bliżej nieokreślonych udziałach działki pierwotnej, stanowi oczywiste naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności, którego nie sposób uzasadnić na gruncie zasady praworządności. Dlatego w przypadku zmiany stosunków własnościowych dotyczących podzielonych działek, skutek prawny decyzji podziałowej należy uznać za nieodwracalny w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Brak jest bowiem możliwości odwrócenia skutków prawnych decyzji podziałowej i powrotu do sytuacji, w której przedmiotowe nieruchomości stanowiły jedną nieruchomość. Zdaniem składu orzekającego, taki właśnie przypadek ma miejsce w niniejszej sprawie. Z dołączonych do akt sprawy odpisów ksiąg wieczystych wynika bowiem, że powstałe w wyniku wadliwej decyzji podziałowej działki zostały zbyte na rzecz osób trzecich w wyniku umowy sprzedaży, a więc czynności odpłatnej. Nabywcy działek korzystają zatem z ochrony prawnej, wynikającej z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W szczególności zaś sporna działka nr [...] jako powstała z podziału droga wewnętrzna, stanowiąca dostęp do drogi publicznej dla pozostałych działek, została nabyta na współwłasność przez nabywców poszczególnych działek. Stwierdzenie nieważności decyzji rodziłoby po stronie organu administracji obowiązek ponownego rozpoznania wniosku o podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Tymczasem taka nieruchomość nie istnieje. Z mocy art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 121), przez nieruchomość należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, jeżeli stanowi odrębny przedmiot własności. Z kolei działka gruntu to niepodzielna, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej (pkt 3). Zatem wyodrębnienie z powierzchni ziemskiej nieruchomości gruntowej opiera się przede wszystkim na kryterium własności. Tymczasem wnioskujący o podział nieruchomości nie są już jej właścicielami, ani też nie istnieje nieruchomość, objęta wnioskiem o podział. Stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej nie doprowadzi do stanu prawnego, istniejącego w dacie wydania wadliwej decyzji podziałowej. Zatem wskutek obrotu prawnego wydzielonymi działkami przestał istnieć przedmiot postępowania, a wnioskodawcy utracili prawo własności, czyli legitymację do złożenia wniosku o podział. Obrót wydzielonymi działkami spowodował więc, że organ administracji nie może w ramach przyznanych mu kompetencji odwrócić skutków decyzji podziałowej, czyli "odtworzyć" działki, objętej wnioskiem o podział, a następnie powtórnie rozpoznać wniosek w trybie art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ma zaś prawnego znaczenia fakt, że sama decyzja podziałowa nie rodzi skutków w sferze własności. Takie skutki spowodowały bowiem późniejsze czynności prawne w postaci umów sprzedaży. Skuteczne nabycie przez osoby trzecie własności podzielonych działek powoduje, że brak jest możliwości odwrócenia skutków prawnych decyzji podziałowej i powrotu do sytuacji, w której przedmiotowe nieruchomości stanowiły jedną nieruchomość (vide: wyrok NSA w sprawie I OSK 848/16). Zdaniem składu orzekającego, tym bardziej brak podstaw do rozważania możliwości stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej jedynie w części, obejmującej działkę nr [...] jako drogę wewnętrzną. Z mocy art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, a za taki dostęp uważa się drogę wewnętrzną. Wreszcie wobec umorzenia postępowania rozgraniczeniowego, brak podstaw do stwierdzenia, że działka ta w całości lub w części stanowi własność skarżącego. Rozstrzygnięcie sporu na tym tle ma charakter cywilnoprawny i należy do sądu powszechnego. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej, a w szczególności art. 156 § 2 i art. 7 kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). ec