II SA/Gl 1142/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej Spółki kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną m. in. na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm. – dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej k.p.a.), w związku z uchwałą Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trzech terenów położonych przy ulicy:[...](teren nr 1), [...] (teren nr 2), [...] (teren nr 3) w K. (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] r., Nr [...], poz. [...] – dalej MPZP), ustalił dla spółki "A" z siedzibą w K. (dalej: strona, skarżąca) jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ul. [...] w K. , stanowiącej działkę nr 1 (karta mapy [...], obręb [...]) na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wysokości 41.929,80 zł. W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu 11 sierpnia 2010 r. Spółka dokonała sprzedaży nieruchomości gruntowej jw. Zaszły przesłanki do naliczenia ww. opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Strona złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, zarzucając m. in. naruszenie art. 36 ust. 4 u.p.z.p., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości prawa własności w oparciu wyliczenia wynikające z wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego, jak również wobec pominięcia, że opłata, o której mowa w tym przepisie, należna jest wyłącznie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikającej bezpośrednio z uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem wzrost wartości nieruchomości, od której naliczana jest opłata, pozostawać musi w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z uchwaleniem MPZP, pomimo, że z akt sprawy wynika, iż wzrost wartości nieruchomości wynikać może także z innych niż uchwalenie MPZP zdarzeń. Zarzucono również oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na operacie szacunkowym niespełniającym wymogów prawnych oraz m. in. przeprowadzenie wadliwego postępowania dowodowego (art. 7, 77, 80 k.p.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu podano m. in., że od daty otrzymania decyzji organu I instancji w dniu [...] r. do dnia [...] r., tj. wniesienia za pośrednictwem operatora pocztowego przez stronę odwołania do organu, upłynęło 15 dni. Ostatni dzień upływu terminu przypadał na dzień [...] r. Był to dzień roboczy (poniedziałek). Strona była prawidłowo pouczona o środkach zaskarżenia, a mimo to uchybiła określonemu w art. 129 k.p.a. 14. dniowemu terminowi do wniesienia odwołania, co czyni je bezskutecznym. Skargę na ww. postanowienie złożyła strona, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie. Zarzucono naruszenie: - art. 10 § 1 k.p.a., - art. 17 w zw. z art. 3 pkt 23 ustawy z 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1041 ze zm.) w zw. z art. 76 § 1 i 2 k.p.a., - art. 81a § 1 k.p.a. W uzasadnieniu podano m. in., że Spółka sporządziła odwołanie, które w dniu 31 maja 2021 r. zostało nadane za pośrednictwem operatora publicznego - Poczty Polskiej listem poleconym na adres Prezydenta Miasta K. . Nadanie odwołania potwierdza wydane Spółce potwierdzenie nadania przesyłki poleconej (rejestrowanej). SKO w oparciu o te informacje, bez uprzedniego poinformowania Spółki o zebranym materiale dowodowym i jego treści, wydało zaskarżone postanowienie. Działaniem takim SKO naruszyło wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a. zasadę zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Wydanie zaskarżonego postanowienia bez udziału Spółki uniemożliwiło przedłożenie odpowiednich wyjaśnień i dowodu nadania przesyłki poleconej, z którego wynikało, że odwołanie zostało wysłane pocztą 31 maja 2021 r., czyli w ostatnim dniu terminu. Zarejestrowanie przesyłki nadanej 31 maja 2021 r. dopiero w następnym dniu nastąpiło najprawdopodobniej wskutek omyłki pracownika Poczty, polegającej na tym, że koperta zawierająca odwołanie została dopiero następnego dnia opieczętowana stemplem z datą następnego dnia i zarejestrowana w systemie z jednodniowym opóźnieniem. Dokumentem urzędowym jest potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej, wydane przez placówkę pocztową operatora wyznaczonego, a zatem określonym ustawą urzędowym dowodem daty nadania przesyłki jest wyłącznie potwierdzenie nadania opatrzone stemplem pocztowym z datą. Zatem nie jest już takim dowodem urzędowym koperta, w której nadano przesyłkę (doręczono ją adresatowi) opatrzona stemplem pocztowym z datą lub pochodząca z systemu informatycznego operatora pocztowego informacja o dacie zarejestrowania przesyłki w systemie. Nie mają one bowiem już powyższego charakteru dowodowego. Wątpliwości faktyczne powinny być rozstrzygane na korzyść strony postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Dodano, że SKO dysponowało zwrotnym potwierdzeniem doręczenia decyzji Prezydenta Miasta K. oraz kopertą opatrzoną pieczęcią potwierdzającą datę nadania przesyłki zawierającej odwołanie. Dodatkowo SKO zweryfikowało datę nadania tej przesyłki w internetowym systemie Poczty Polskiej. Decyzja organu I instancji została doręczona 17 maja 2021 r., natomiast przesyłka zawierającą odwołanie została nadana w placówce Poczty Polskiej dnia 1 czerwca 2021 r., tj. jeden dzień po upływie 14. dniowego terminu, przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Warunkiem skuteczności czynności procesowej wniesienia odwołania jest zatem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Złożenie odwołania po terminie powodować może różne skutki procesowe w zależności od tego, czy odwołujący się złożył jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 1 i 2 k.p.a.), czy też z prośbą taką nie wystąpił. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który to termin nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu drugoinstancyjnym rozstrzygnięcia ostatecznego, takiego, które korzysta z ochrony trwałości. Skutki stwierdzenia uchybienia terminu są zatem dla strony bardzo dotkliwe i daleko idące. To z kolei wymaga szczególnej ostrożności ze strony organu i wnikliwego rozpoznania sprawy. W odpowiedzi na skargę SKO pisze m. in., że "(...) wyznaczyło skarżącej termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Wniosek taki został złożony przez skarżącą pismem z dnia 15 lipca 2021 r., a jako załącznik przekazany został dowód nadania przesyłki zawierającej odwołanie, na którym widnieje data 31 maja 2021 r. Wobec rozbieżności pomiędzy datą uwidocznioną na dowodzie nadania, a datą widniejącą na kopercie oraz w systemie internetowym Poczty Polskiej Kolegium wezwało skarżącą do wystąpienia do Poczty Polskiej, a następnie przesłanie Kolegium, wyjaśnień doręczyciela jednoznacznie wskazujących na datę nadania przesyłki zawierającej odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. nr [...]. Kolegium wyznaczyło skarżącej 20. dniowy termin pod rygorem rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w oparciu o posiadane materiały. Wezwanie to zostało odebrane przez skarżącą dnia 9 sierpnia 2021 r. i pozostało bez odpowiedzi." Z zacytowanego fragmentu jednoznacznie wynika, że: - po pierwsze, nawet zdaniem SKO istnieje dowód potwierdzający faktyczne nadanie odwołania w dniu 31 maja 2021 r.; - po drugie, SKO zauważyło rozbieżności w materiale dowodowym co do daty nadania przesyłki z odwołaniem; - po trzecie, SKO przyjęło tu postawię bierną, oczekując na wyjaśnienie wszelkich wątpliwości przez samą stronę i dostarczenie do organu dalszej dokumentacji. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jednocześnie, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 §1 k.p.a.). To organ ma obowiązek ustalić terminowość złożenia środka odwoławczego. Ewentualny sposób rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej wymaga jednoznacznego stwierdzenia, że terminowi faktycznie uchybiono (art. 58 §1 i 2 k.p.a.). Zatem, skoro SKO samo zauważa rozbieżności w dokumentach co do dat nadania przesyłki, nie może tego faktu lekceważyć i rozstrzygać przedwcześnie wątpliwości faktycznych na niekorzyść strony (wbrew treści art. 10 ust. 2 ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców; j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 162 ze zm. – dalej PP). Przyjęcie postawy biernej i oczekiwanie na wyjaśnienie sprawy przez samą stronę sprzeciwia się także treści art. 12 PP (zasadzie pogłębiania zaufania) i art. 27 PP (zasadzie wnikliwości postępowania). W orzecznictwie przyjmuje się, że "Stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy wnoszący odwołanie przekroczył termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. Należy wskazać, że ciężar dowodu zachowania terminu do wniesienia odwołania wprawdzie spoczywa na skarżącym (...), jednak wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. powinno nastąpić wyłącznie wtedy, kiedy organ dysponuje jednoznacznymi dokumentami, pozwalającymi na stwierdzenie wniesienia środka odwoławczego z naruszeniem terminu. W istocie takie postanowienie zamyka bowiem stronie prawo do ochrony jej podstawowych praw (...). Dlatego też w przypadku, gdy istnieją wątpliwości co do faktycznej daty wniesienia pisma, (...) należy przeprowadzić wszelkie dowody umożliwiające ustalenie tej daty w sposób pewny (...), nie wyłączając dowodów przedstawionych przez stronę" (wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 czerwca 2021 r., III SA/Łd 445/21 i podane tam orzecznictwo). Skoro strona przedłożyła konkretny dokument, z którego wynikałoby, że przesyłkę z odwołaniem nadano terminowo, to organ – zanim ten dowód zdyskwalifikował, dając wiarę dowodom przeciwnym – powinien był ustalić stan faktyczny we własnym zakresie. Nie było żadnych przeszkód, by np. zwrócić się z zapytaniem do Poczty Polskiej o wyjaśnienie sytuacji. Jeśli są możliwości dowodowe (możliwości wyjaśnienia rozbieżności), należy z nich skorzystać. Nie można doprowadzić do sytuacji naruszenia konstytucyjnego prawa zaskarżenia decyzji (art. 78 Konstytucji RP). Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.