II SA/Gl 1143/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. I. i K. H. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o legalizację samowoli budowlanej na działce nr 1 przy ul. [...] w S., wskazując iż chodzi o docieplenie budynku mieszkalnego, remont dachu, wymianę okien oraz drenaż wokół budynku. Wskazali, iż zakupili przedmiotową działkę w [...]r. i nie zdawali sobie sprawy, że poprzednia właścicielka nie dopełniła wszystkich formalności. Z kolei pismem z dnia [...] r. J. D., właściciel sąsiedniej nieruchomości, zwrócił się do PINB o wszczęcie kontroli na działce nr 1 własności I. i K. H.. W piśmie wskazał szereg robót, których legalność zakwestionował, m.in. podniesienie terenu, drenaż, sposób odprowadzania wód opadowych, docieplenie budynku. PINB w P. przeprowadził w dniu [...] r. oględziny na działce nr 1. W protokole odnotowano, iż w dniu kontroli przedstawiono decyzję Architekta Miasta i Gminy w P. z dnia [...] r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego. Przedmiotowy budynek mieszkalny nie został wybudowany. Ww. budynek gospodarczy został zaś zrealizowany niezgodnie z projektem budowlanym. Wprowadzono zmiany w zakresie zmiany sposobu. użytkowania na mieszkalny, w zakresie kubatury, wysokości i zmiany lokalizacji budynku. Przedstawiono nadto decyzję nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] r. nakazującą: zamurowanie okna w ścianie północno- zachodniej, docieplenie budynku, zmianę przeznaczenia pomieszczeń piętra na cele niezwiązane z ze stałym pobytem ludzi, rozebranie osadnika. W przedmiotowym budynku obecni właściciele wykonali następujące roboty: zmianę okna na okno balkonowe od strony południowej, wymianę okna od strony wschodniej, okno w piwnicy, położenie papy i opierzenie na dachu budynku, docieplenie budynku, wyłożenie płytkami tarasu. Ww. nie dopełnili żadnych formalności. Roboty wykonano w [...] r. i [...]r. Zgodnie z oświadczeniem właścicieli docieplili oni budynek od strony południowej, wschodniej i zachodniej, od strony północnej budynek został docieplony przez poprzednich właścicieli. Decyzją nr [...] z dnia [...]r. PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 290 z późn. zm.), nakazał właścicielom I. i K. H.: rozbiórkę docieplenia wraz z obróbką blacharską na północno-zachodniej ścianie budynku; likwidację części okapu dachu przy ścianie od strony granicy z działką nr 2; rozbiórkę drenażu budynku i odprowadzeń wody deszczowej z zadaszenia nad schodami zewnętrznymi do piwnicy, z dachu budynku mieszkalnego oraz wód bytowych z gospodarstwa domowego, w terminie do [...]r. Pismem z dnia [...]r. J. D. złożył odwołanie od powyżej decyzji, żądając jej uchylenia oraz wydania nakazu rozbiórki całego budynku gospodarczego zamieszkałego przez małżonków H.. Odwołanie pismem z dnia [...]r. wnieśli także I. i K. H. zarzucając ww. decyzji naruszenie art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 232 ust. 1, § 235, § 12 ust. 5 oraz § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w całości i działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych dotyczących budynku mieszkalnego na działce nr 1, polegających na dociepleniu północno- zachodniej ściany budynku, remoncie dachu, wykonaniu drenażu budynku i odprowadzeń wody deszczowej oraz wód bytowych z gospodarstwa domowego, wymianie okien. W uzasadnieniu zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż jak wynika z analizy akt sprawy PINB prowadzi kilka postępowań na działce nr 1. Przedmiotowe zaś postępowanie dotyczy jedynie kwestii legalności wykonanych robót budowlanych dotyczących budynku mieszkalnego. Zdaniem [...]WINB należy wskazać, mając na względzie zarzuty podnoszone przez J. D., który domaga się rozbiórki całego przedmiotowego budynku, iż obiekt ten był już przedmiotem postępowania dotyczącego kwestii jego legalności. W aktach sprawy znajduje się bowiem decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...]r., która wydana została na podstawie art. 40-42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Mając zatem na względzie fakt istnienia tejże decyzji oraz zasadę trwałości decyzji ostatecznych należy uznać, iż obiekt, w tym sposób jego usytuowania, był przedmiotem oceny pod względem legalności, a tym samym nie można dokonywać tej oceny ponownie w myśl aktualnie obowiązujących przepisów. Przedmiotem postępowania jest m.in. kwestia legalności robót polegających na dociepleniu północno-zachodniej ściany budynku. Zauważyć należy, iż jak wynika z analizy akt sprawy ocieplenie to wykonali W. i M. M. w latach [...]-[...], bez dopełnienia formalności. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważa, iż pomimo braku wiedzy przez wymienionych o decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] r. to jako następcy prawni zobowiązanej - E. P., zobowiązani byli do wykonania tejże decyzji. W decyzji tej nakazano m.in. docieplenie budynku zgodnie z obowiązują normą cieplną. Mając na uwadze przepisy Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. 1980, Nr 17, poz. 62), należy wskazać, iż ściana oddzielenia przeciwpożarowego powinna być wykonana z materiałów niepalnych (§ 202). Dlatego też należy uznać, że niedopuszczalne jest ocieplenie ściany oddzielenia przeciwpożarowego styropianem, jednakże roboty te nie powinny być oceniane w ramach niniejszego postępowania, bowiem nakaz docieplenia budynku wynikał z ostatecznej decyzji z dnia [...]r. Fakt wykonania docieplenia ściany północno- zachodniej niezgodnie z przepisami winien zatem zostać zweryfikowany w ramach postępowania egzekucyjnego, jako brak wykonania obowiązku. Kolejno wskazać przyjdzie, zdaniem [...]WINB, iż przedmiotem postępowania były także roboty budowlane polegające na remoncie dachu. Jak wynika z protokołu kontroli z dnia [...]r. roboty te wykonali aktualni właściciele działki 1 - I. i K. H. w latach [...] i [...] bez dokonania formalności. PINB w P. podczas oględzin w dniu [...] r. ustalił, iż okap wystaje od strony działki nr 2 o około 12 -15 cm, przy czym organ ten ustalił jednocześnie, iż odległość budynku od granicy z działką nr 2 wynosi od 1,32 do 2,10 m. W ocenie [...]WINB brak jest podstaw do kwestionowania wykonanych robót, bowiem jak wskazano powyżej kwestia lokalizacji budynku była przedmiotem oceny właściwych władz. Przedmiotem postępowania jest także kwestia legalności robót polegających na wymianie okien jednak wymiana stolarki okiennej i drzwiowej w budynku - jeżeli nie następuje ingerencja w obiekt budowlany - nie stanowi robót budowlanych objętych zakresem przedmiotowym ustawy Prawo budowlane. Niniejsze postępowanie obejmowało także swoim zakresem roboty polegające na wykonaniu drenażu budynku i odprowadzenia wody deszczowej oraz wód bytowych z gospodarstwa domowego. [...]WINB, zauważa jednak, iż zmieniły się w tym zakresie okoliczności stanu faktycznego. Jak wynika bowiem z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. właściciele wykonali nowy osadnik na terenie przedmiotowej dz. nr 1 i studnię chłonną, do której podłączono odpływ rury spustowej z dachu budynku, dachu nad schodami do piwnicy i drenażu wokół budynku. Osadnik i studnia chłonna zostały wykonane za podstawie zgłoszenia do Starosty [...]. Mając zatem na względzie fakt, iż system odprowadzania wód opadowych jest zgodny z obowiązującymi warunkami technicznymi brak jest podstaw do orzekania w tym zakresie, dlatego organ podjął decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz orzekł reformatoryjnie. Pismem z dnia 25 października 2016 r. J. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu wskazał m.in., że przedmiotowy obiekt to nie jest budynek mieszkalny i nie jest to budynek gospodarczy. Jest to jakiś budynek wybudowany bez pozwolenia na budowę nie będący w niczym podobny do budynku mieszkalnego czy budynku gospodarczego, na które to budynki E. P. uzyskała pozwolenie na budowę. E. P. przed laty prosiła, aby nie wydawać decyzji o rozbiórce samowolnie wybudowanego budynku. Urzędnicy uwzględnili jej prośbę i dlatego pozwolenie na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku miało być czasowe. Jednak zdawała sobie sprawę z faktu, że pozwolenie na użytkowanie w celach mieszkalnych samowolnie wybudowanego budynku będzie czasowe a potem i tak będzie musiała ten budynek rozebrać. Wobec takiej perspektywy uznała, że daremne jest ponoszenie kosztów wynikających z postępowania naprawczego i dlatego nie wykonała nakazów wynikających z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P.. Zdaniem skarżącego PINB jako następca prawny i organ właściwy w sprawie winien podjąć niedokończone postępowanie. Dzisiaj wiadomo bowiem, że E. P. nie wykonała obowiązków wynikających z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. do dnia [...]r. jak również wiadomo, że odstąpiła od budowy budynku mieszkalnego. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 718 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającego ją rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu obie decyzje wydane zostały bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W konsekwencji rozstrzygnięcia te są co najmniej przedwczesne. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do skierowanego do [...]WINB pisma organu I instancji towarzyszącego przekazaniu wniesionych od decyzji pierwszoinstancyjnej odwołań, PINB wskazał, że równolegle do postępowania w przedmiocie robót budowlanych wykonanych w istniejącym obiekcie toczy się postępowanie w przedmiocie legalności budowy tegoż obiektu. Z akt nie wynika by postępowanie to, o niewiadomym przebiegu, zakończyło się przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Tym samym obie wydane w niniejszym postępowaniu decyzje uznać należy za co najmniej przedwczesne, rozpatrywanie legalności robót w ostatnich latach przeprowadzonych na istniejącym od dawna obiekcie musi bowiem zostać poprzedzone oceną legalności budowy samego obiektu. Jeśli bowiem obiekt zrealizowany został samowolnie i nie nastąpiła jego legalizacja to niewątpliwie musi to mieć decydujący wpływ na ocenę dopuszczalności wykonania dodatkowych robót. Podkreślenia w tej mierze również wymaga wadliwie ustalony przez organy stan faktyczny sprawy, w tym charakter przedmiotowego obiektu. Zarówno bowiem organ powiatowy, jak i [...]WINB określają obiekt jako budynek mieszkalny, a stanowiące przedmiot postępowania roboty jako "dotyczące budynku mieszkalnego". Nadto, jak podkreśla [...]WINB, legalność tegoż budynku mieszkalnego została już w przeszłości zbadana, a postępowanie w tej mierze zostało zakończone wydaniem przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P. na podstawie art. 40-42 Prawa budowlanego z 1974 r. przywołanej wyżej decyzji z dnia [...]r. Ustalenie to zdaniem Sądu jest błędne. Przypomnieć zatem należy, że decyzja, o której mowa, jednoznacznie przesądzała, że obiekt stanowi budynek gospodarczy, a nie mieszkalny i że wybudowany został samowolnie. Wskazywała też jakie roboty ówczesna inwestorka zobligowana była wykonać do dnia [...]r. Ich wykonanie warunkowało zaś możliwość ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie w celach mieszkalnych cyt. "samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego". Zgodnie bowiem z przywołanym jako podstawa decyzji z [...] r. art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Stosownie zaś do art. 42 ust. 1 tejże ustawy inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Jak wynika z akt sprawy w przewidzianym terminie co najmniej część robót nie została wykonana, a tym samym jak można sądzić, nie zostało udzielone ww. pozwolenie (żadnych późniejszych dokumentów w tej mierze akta nie zawierają). O ile istotnie taka właśnie sytuacja miała miejsce, co organy winny jednoznacznie wyjaśnić w toku ponownego postępowania, to w konsekwencji status obiektu jako samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego nie został zmieniony, nie stało się też prawnie dopuszczalne użytkowanie go na cele mieszkalne. Nadużyciem wydaje się w tej mierze dokonana przez organ odwoławczy ocena, iż roboty wykonane przez kolejnych właścicieli w latach [...]-[...] (ocieplenie), a więc [...]lat po upływie zakreślonego terminu, stanowiły realizację robót nakazanych przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P., o której to decyzji istnieniu, jak [...]WINB przyznaje, inwestorzy w ogóle nie wiedzieli. W ramach ponownego postępowania organ winien wskazane wyżej okoliczności ustalić, a w zależności od poczynionych ustaleń przyjąć właściwy tryb procedowania, a następnie podjąć właściwe, jednoznacznie i precyzyjnie uzasadnione rozstrzygnięcie. Kwestii sposobu zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym zakończenia postępowania Sąd przesądzić nie może. Z uwagi na wskazane wyżej uchybienia i niejasności, jakiekolwiek w tej mierze jednoznaczne stwierdzenia byłyby bowiem, zdaniem Sądu, na obecnym etapie przedwczesne i nieuprawnione. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 500,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a.