II SA/Gl 1144/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant referent Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r.; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego K. S. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...]roku Prezydent Miasta C. na wniosek N. i W. K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na dom przyjęć okolicznościowych oraz lokal mieszkalny wraz z niezbędną przebudową, o danych charakterystycznych po wykonaniu inwestycji: powierzchnia zabudowy – [...]m2, powierzchnia użytkowa – [...]m2, powierzchnia całkowita – [...]m2, kubatura – [...]m2 oraz realizację wewnętrznej instalacji wod-kan., c.o., wentylacji i elektrycznej na działce o nr "1", obręb [...] przy ul. [...] w C. Decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności. Pismem z dnia [...]roku K. S. (obecny skarżący) wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego wyżej przedstawioną decyzją, podając w podstawie prawnej wniosku art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W uzasadnieniu stwierdził, że nie był stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]roku. Jest właścicielem działki nr "2" przy ul. [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Wskazał, że o wydaniu decyzji z dnia [...]roku dowiedział się pod koniec [...]roku, konkretnie [...]roku (pismo wnioskodawcy z [...]roku). W dalszej części tego pisma twierdził, że inwestycja polega na budowie domu weselnego, a jej funkcjonowanie oddziaływuje na sferę praw właścicieli nieruchomości sąsiednich. Upatrywał swojego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa w przepisach prawa cywilnego (art. 140 kc), które gwarantują właścicielowi prawo korzystania z przedmiotu własności, a także w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Prezydent Miasta C. postanowieniem z dnia [...]roku, wydanym na podstawie art. 149 i art. 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z dnia [...]roku. Następnie Prezydent Miasta C. decyzją nr [...] z dnia [...]roku, wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...]roku. W uzasadnieniu tej decyzji podał, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (t.j. Dz. U. z 2010 roku, nr 243, poz. 1623 ze zm.), a także odwołał się do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (cytując definicję legalną obszaru oddziaływania obiektu). Zdaniem organu realizacja projektowanej inwestycji na działce nr "1" nie ogranicza sposobu zagospodarowania nieruchomości wnioskodawcy to jest działki "2" przy ul. [...]. Zarzuty skarżącego (uciążliwości: głośna muzyka, pijani weselnicy, auta używające klaksonów) świadczą jedynie o istnieniu interesu faktycznego wnioskodawcy, a nie interesu prawnego. Podkreślono, że nieruchomość wnioskodawcy znajduje się w odległości około 67 metrów od planowanego domu weselnego i położona jest bezpośrednio przy drodze publicznej – ul. [...]. Projektowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397). Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. S., uzupełniając je następnie pismem z dnia [...]roku. Zarzucił, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 151 kpa, 145 § 1 pkt 4 kpa, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647), a także art. 8, 7, 10 kpa. W konsekwencji tych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniósł, że skoro postępowanie zostało wznowione, to znaczy, że organ pozytywnie rozstrzygnął już o jego legitymacji procesowej bowiem wniosek o wznowienie winien pochodzić od strony. Po wznowieniu organ bada już jedynie przesłanki z art. 145 § 1 czyli (przy wskazanej przez wnioskodawcę przesłance wznowieniowej) kwestie braku winy i kwestie pozbawienia udziału w postępowaniu. Natomiast na obecnym etapie postępowania nie może organ orzec o braku legitymacji procesowej. Odwołujący się twierdził także, że błędne jest stanowisko organu o nieposiadaniu przez niego w niniejszej sprawie interesu prawnego, a jedynie posiadaniu interesu faktycznego. Interes prawny wywodził z art. 140, 144 kc i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Nadto zarzucił, że przed wydaniem decyzji organ nie umożliwił mu zapoznania się z materiałem sprawy. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...]roku utrzymał w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu organ podał, że stronami w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę są tylko podmioty wskazane w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a wskazanie tych podmiotów i określenie obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej. Aby więc uzyskać status strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę zainteresowany podmiot musi wskazać konkretny przepis prawa przewidujący ograniczenie – w związku z projektowaną inwestycją – sposobu korzystania z jego nieruchomości. Natomiast skarżący nie wskazał żadnego przepisu wprowadzającego ograniczenia w swobodnym korzystaniu i zagospodarowaniu swojej działki. Podkreślono, że organ orzekający nie jest władny dokonać oceny decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...]roku o warunkach zabudowy z uwagi na brak ku temu kompetencji i wskazano, że dopóki ta decyzja pozostaje w obiegu prawnym to wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Zdaniem organu orzekającego interes prawny skarżącego nie wynika ani z art. 144, 140 kc ani art. 5 ust. 9 Prawa budowlanego. Jeżeli jednak odwołujący się uważa, że projektowana inwestycja, której obszar oddziaływania ogranicza się do działki "1" (objętej inwestycją) i działki nr "3" narusza jego prawo własności (w zakresie tzw. prawa sąsiedzkiego – art. 140, 144 kc) może wystąpić do sądu powszechnego z powództwem z art. 222 § 2 kc. Organ stwierdził także, że sam fakt wznowienia postępowania nie przesądza o posiadaniu przez odwołującego się przymiotu strony w sprawie o pozwolenie na budowę. W skardze do sądu administracyjnego K. S. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Domagał się także wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, który to wniosek został oddalony postanowieniem Sądu z dnia 15 lipca 2013 roku. Skarżący zarzucił naruszenie art. 151, 145 § 1 pkt 4, 149 kpa, art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 32 ust. 1 pkt 2 oraz art. 133 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, a także art. 7, 10 i 138 kpa. W obszernym uzasadnieniu skargi powołał orzecznictwo sądowe na okoliczność zasadności swoich twierdzeń. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 roku pełnomocnicy: skarżącego oraz uczestnika W. K. zgodnie przyznali, że sporna budowa jest na etapie realizacji, nie uzyskała pozwolenia na użytkowanie. Pełnomocnik skarżącego dodatkowo wyjaśnił, że skarżący interes prawny wywodzi z art. 140 i 144 kc, które są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, którą odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej, powołując się na brak przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wobec takiej treści decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym, w sprawie nie doszło do ponownego rozstrzygnięcia o istocie sprawy, czyli ponownego rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia na budowę. Z tego powodu brak jest podstaw do stawiania zarzutu, że doszło do naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 33 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a także naruszenia art. 138 § 1 kpa przez brak rozpatrzenia okoliczności dotyczących wydania warunków zabudowy z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego względu nie można stwierdzić naruszenia w kontrolowanym postępowaniu przepisów materialnych regulujących wydanie pozwolenia na budowę, bowiem przepisy te nie były ponownie analizowane. Trzeba też podkreślić, że na etapie postępowania nadzwyczajnego nie można badać legalności decyzji ostatecznej, jej uchylenie może nastąpić bowiem ze względu na naruszenia proceduralne z art. 145 § 1 kpa, a nie ze względu na wadliwie zastosowane przepisy materialne stanowiące podstawę decyzji ostatecznej. Nie podziela także Sąd zarzutu naruszenia art. 10 kpa w stopniu mający wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 10 kpa, ale naruszenie to nie wywarło żadnego skutku na sytuację procesową strony. Także skarżący nie twierdzi, że przez naruszenie art. 10 kpa został pozbawiony możliwości zgłaszania jakichś twierdzeń lub dowodów istotnych dla sprawy. W tej sytuacji zasadny jest wniosek o braku wpływu stwierdzonego naruszenia na wynik postępowania, a tylko przy wykazaniu, że takie naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd byłby zobligowany do uchylenia kontrolowanej decyzji. Zdaniem Sądu nie doszło także do naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 kpa, art. 149 § 1 kpa i art. 145 § 1 pkt 4 kpa, które to naruszenie miało polegać na braku podstaw do badania przesłanki wznowienia po uprzednim wydaniu postanowienia o wznowieniu. Istotnie w kwestii interpretacji art. 151 § 1 pkt 1 kpa istnieją rozbieżności w orzecznictwie, które potwierdzają przytoczone przez skarżącego wyroki. Organ I instancji, a za nim organ odwoławczy wyraźnie stwierdził, że badanie przeprowadzone na etapie wznowienia postępowania nie obejmowało badania legitymacji procesowej wnioskodawcy, ale ograniczone było do badania zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Zdaniem Sądu badanie tego, czy wniosek pochodzi od strony jest badaniem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa i czyni się to dopiero po wznowieniu, w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 149 § 2 kpa. W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie dominuje stanowisko, że w przypadku podania przez wnioskodawcę jako przesłanki wznowienia okoliczności z art. 145 § 1 pkt 4 kpa na etapie wydawania postanowienia o wznowieniu organ nie bada, czy wnioskodawca miał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Kwestia ta będzie bowiem przedmiotem ustaleń i badań w postępowaniu prowadzonym już po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, co wynika z art. 149 § 2 kpa. Mimo tego, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie może pozostać w obiegu bowiem zasadne są zarzuty dotyczące nieuprawnionej odmowy uznania skarżącego za stronę w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Kwestię bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 2 tej ustawy – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zawiera definicję obszaru oddziaływania obiektu. Przez ten obszar należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia zagospodarowania tego terenu. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie definiuje on obszaru oddziaływania obiektu wprost lecz przez odesłanie do licznych regulacji tzw. ochronnych. Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m. in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, Prawo wodne. Takimi przepisami odrębnymi są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego (NSA z dnia 28 marca 2007 roku – II OSK 208/2006, ONSA i WSA 2008/1/12). Przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu. Organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych o jakich mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Jeżeli z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20, wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. A zatem, właściciel sąsiedniej nieruchomości nie w każdym przypadku będzie uznany za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, lecz tylko wówczas, gdy nieruchomość stanowiąca jego własność znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (wyrok NSA z 16 marca 2009 r., II OSK 1540/08, LEX nr 530045). W niniejszej sprawie zaskarżoną decyzją (jak i decyzją organu I instancji) odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie pozwolenia na budowę z tego powodu, że – zdaniem organów – skarżący nie był stroną w sprawie zakończonej tą decyzją. Uznano więc w istocie, że nie jest on stroną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z zaskarżonej decyzji, podobnie jak z decyzji organu I instancji nie wynika jaki i jak został ustalony obszar oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę z [...]roku. Stwierdzenie więc, że skarżący nie był stroną w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nastąpiło z naruszeniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, było co najmniej przedwczesne. W postępowaniu ponownym organ I instancji powinien przede wszystkim wskazać w jaki sposób (przepisy odrębne) wyznaczył obszar oddziaływania obiektu objętego decyzją ostateczną i dopiero w zależności od tego, czy działka należąca do skarżącego znajduje się w tym obszarze czy też nie podjąć stosowną decyzję. Ustosunkowując się do zarzutu skargi Sąd stwierdza, że przepisem odrębnym w oparciu o który wyznacza się obszar oddziaływania obiektu nie jest art. 144 kc (tzw. "imisje pośrednie) – por. B. Adamiak, Prawo do procesu ... s. 42-43). Organy administracji publicznej mogą bowiem dokonywać konkretyzacji norm prawa materialnego nie tylko administracyjnego, ale również norm z innych dziedzin prawa pod warunkiem, że normy te zawierają wyraźne upoważnienie do podjęcia takiego działania. To samo dotyczy art. 140 kc. Mając na uwadze podane argumenty na podstawie art. 145 § 1 litera a w zw. z art. 135 i 152 ppsa orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 ppsa. sw