II SA/Gl 1144/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Będzinie na uchwałę Rady Miejskiej w Czeladzi z dnia 29 grudnia 2005 r. nr LXI/921/2005 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy stwierdza nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 35 w całości oraz § 39 ust. 2. Pismem z 30 października 2017 r. Prokurator Rejonowy w Będzinie wniósł skargę na uchwałę Nr LXI/921/2005 z dnia 29 grudnia 2005r. Rady Miejskiej w Czeladzi w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Czeladź (dalej: uchwała), żądając stwierdzenia jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi podniósł zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa, a to: art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji RP, art. 18 i art. 40 u.s.g. oraz art. 19 ustawy z dnia 7.06.2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. 2001.Nr 72.poz. 747, dalej: u.z.z.w.), Naruszenia te polegały na: - bezzasadnym powołaniu w podstawie prawnej aktu prawa miejscowego art. 18 ust. 2 p-kt 15 i art. 40, - przekroczeniu umocowania ustawowego poprzez nałożenie opłaty za wykonanie przyłączy oraz urządzeń wodno-kanalizacyjnych na koszt osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej, - obciążeniu odbiorcy opłatą za wydanie przez przedsiębiorstwo warunków przyłączenia i uzgodnienia projektu wykonawczego przyłączy lub urządzeń, - nieprawidłowej redakcji uchwały poprzez zamieszczenie w § 2 uchwały powtórzeń pojęć zawartych w u.z.z.w. W uzasadnieniu skargi Prokurator wywodzi, iż zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem art. 18 ust 2 pkt 15 i art. 40 ust 1 u.g.n. nie stanowią podstawy do podejmowania uchwał w przedmiotowym zakresie. Stosownie do art. 19 ust 1 u.w.z.z. rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjne określa, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W świetle tego przepisu zobowiązana jest zatem do ustalenia praw i obowiązków przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W myśl art.19 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, w regulaminie tym określa się warunki przyłączenia do sieci, co jednak nie oznacza możliwości ustanowienia obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do sieci (wyrok NSA z dnia 29.08.2006r. sygn. II OSK 730/2006). Dyspozycja art, 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust 1 u.g.n. również nie może być podstawą uchwały rady gminy nakładającej obowiązek odpłatności za podłączenie do istniejącej sieci wodociągowej. Natomiast, co podkreśla Prokurator, w kontekście art. 94 oraz 84 Konstytucji RP jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego (wyrok WSA w Kielcach z dnia 130.01.2008r. sygn. SA/Ke 675/07) W § 35 ust. 1 przedmiotowej uchwały stwierdza się: W sytuacji braku technicznej możliwości świadczenia usług przez Przedsiębiorstwo warunki przyłączenia ubiegającego się o przyłączenie do sieci mogą za zgodą tej osoby, obejmować nie tylko zgodę na wybudowanie przyłącza wodociągowego (kanalizacyjnego), ale również obowiązek wybudowania przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych, urządzeń wodociągowych (kanalizacyjnych). Konsekwencją tego przepisu są postanowienia zawarte w jego ust. 2, 3: Wydanie warunków przyłączenia w przypadku określonym w ustępie 1 uzależnione jest od uprzedniego pisemnego ustalenia pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i osobą ubiegającą się o przyłączenie do urządzeń będących własnością gminy warunków, trybu, zasad odpłatnego przejęcia przez gminę urządzeń wybudowanych przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych W sytuacji współfinansowania budowy urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych przez osobę ubiegającą się o przyłączenia w ramach ustalenia o jakim mowa w ustępie 2 określa się warunki, tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez gminę części inwestycji sfinansowanej przez osobę ubiegającą się o przyłączenie. Po dokonaniu pisemnych ustaleń o jakich mowa ustępie 2 i 3 osoba ubiegająca się o przyłączenie się do sieci zobowiązana jest do uzgodnienia z przedsiębiorstwem projektu wykonawczego urządzeń wodociągowych (kanalizacyjnych) Rada Gminy obciążyła zatem właścicieli nieruchomości, obowiązkiem wybudowania przyłączy i innych urządzeń z własnych środków za ich zgodą. Warunkiem przyłączenia do sieci wodociągowej będzie bowiem, w przypadku braku technicznej możliwości po stronie przedsiębiorstwa, wykonanie przyłączy oraz innych urządzeń na własny koszt przez odbiorców. Naruszyła tym samym zakres upoważnienia ustawowego. Brak jest bowiem kompetencji do obciążania właścicieli obowiązkiem wybudowania przyłączeń wodociągowych (kanalizacyjnych) oraz urządzeń wodociągowych (kanalizacyjnych) z własnych środków, nawet za ich zgodą (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 grudnia 2006r. sygn. akt II AS /Go 432/06; wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rk 851/10). Konsekwencją powyższych nieprawidłowości w zakresie ustalania opłat jest również § 39 ust. 2 uchwały, który powielając powyższe uchybienia stanowi: Jeżeli warunki przyłączenia obejmowały również obowiązek wybudowania przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych, urządzeń wodociągowych (kanalizacyjnych), to warunkiem przystąpienia do odbioru przyłącza może być wcześniejszy odbiór urządzeń. Zakres upoważnienia przekracza także przepis § 34 ust. 3 uchwały: Wynagrodzenie przedsiębiorstwa za wydanie warunków przyłączenia i uzgodnienie projektu wykonawczego przyłączy lub urządzeń winno odpowiadać rzeczywiście poniesionym przez przedsiębiorstwo kosztów .Niezgodne z prawem pozostaje określanie przez radę gminy opłat za ustalania warunków technicznych przyłączy. Podobny zarzut, wykroczenia poza zakres ustawowego upoważnienia, Prokurator odnosi do zawartych w § 2 uchwale powtórzeń definicji ustawowych, które znajdują się w u.z.z.w. Stosownie do § 118 w związku z § 143 [załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2001r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100,poz. 908) w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Skutkować może odmienną interpretacją tych samych pojęć usytuowanych w uchwale pośród odmiennych pojęć. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy Czeladź podnosi, iż organ uwzględnił skargę w całości działając w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Wobec tego postępowanie sądowe powinno ulec umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W trakcie rozprawy sądowej przeprowadzonej w dniu 6 kwietnia 2018 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej sprecyzowała, iż żądanie skargi dotyczy stwierdzenia nieważności § 35 całości oraz § 39 ust. 2 uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga Prokuratora Rejonowego w Będzinie jest uzasadniona, zaś podniesione w niej zarzuty są trafne. W pierwszym rzędzie przyjdzie zauważyć, że co prawda Rada Miejska w Czeladzi uchwałą nr XXX/382/2016 z dnia 28 września 2016 r. przyjęła nowy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta Czeladź, uchylając jednocześnie regulamin z 2005 r. (zaskarżony), jednakowoż, ze względu na datę podjęcia tej uchwały oraz datę skargi Prokuratora (do UM Czeladź skarga wpłynęła w dniu 3 listopada 2017 r.) brak jest podstaw do przyjęcia, iż dokonała tym samym autokontroli w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Jak wynika z tego przepisu, organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Autokontrola stanowi zatem reakcję na skargę, a więc nie może jej wyprzedzać. Co za tym idzie okoliczność ta (wcześniejsze uchylenie uchwały) nie stanowi podstawy umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. Od razu należy także stwierdzić, że bezprzedmiotowości postępowania nie powoduje wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prezentowany jest pogląd, który skład orzekający w pełni podziela, iż w sytuacji, w której nieobowiązujący akt prawa miejscowego wywołał (mógł wywołać) skutki prawne trwające po jego uchyleniu, akt taki objęty jest kontrolą sadową. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, podejmowany przez organ samorządowej gminy, wymaga sformułowania kilku uwag wprowadzających, wskazujących na zasady wykonywania przez radę gminy funkcji prawotwórczej. Akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Stanowią one jedną z podstawowych prawnych form wykonywania zadań publicznych przez gminę, na co wskazuje art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875, dalej: u.s.g.). W myśl tego przepisu, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Stanowienie to powinno odbywać się przy zachowaniu warunków określonych w art. 94 Konstytucji RP. Akty prawa miejscowego wraz z rozporządzeniami stanowią kategorię źródeł prawa określanych jako "podustawowe" (zajmują w hierarchii miejsce poniżej ustaw, zaś legitymacja upoważniająca do ich wydania wynika z upoważnienia ustawowego). Natomiast, jak można byłoby wnosić po analizie postanowień art. 94 Konstytucji RP, regulującego zasady wydawania aktów prawa miejscowego oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który określa formułę delegacji ustawowej stanowiącej podstawę rozporządzenia, zakres samodzielności (swobody) prawotwórczej organów podejmujących akty prawa miejscowego jest szerszy (większy), aniżeli jest to w przypadku rozporządzeń. Wniosek taki jest jednak nieuprawniony, zwłaszcza jeśli chodzi o akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, wydawane na podstawie upoważnienia szczegółowego (por. D.Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Warszawa 2003, s.156). Taki charakter (wykonawczy) ma uchwała - regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, podejmowany na podstawie art. 19 ust. 5 z dnia 28 września 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 328, dalej: u.z.z.w.). Najogólniej rzecz ujmując, podobnie jak w przypadku rozporządzeń, związanie upoważnieniem ustawowym organu podejmującego akt prawa miejscowego jest bardzo ścisłe. W szczególności dotyczy to obowiązku respektowania granic przedmiotowych i podmiotowych wyznaczonych upoważnieniem ustawowym, jak i koniecznością kierowania się "wytycznymi" wynikającymi wprost z normy stanowiącej upoważnienie, jak i z samej ustawy (zwłaszcza jej celów). Wobec tego, że przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w Czeladzi z 29 grudnia 2005 r. kontrola Sądu musi odnosić się do kwestii jej zgodności z przepisem zawierającym delegację ustawową, a więc art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w wersji obowiązującej w tej dacie. Uwaga ta jest o tyle istotna, że nowelizacje tej ustawy spowodowały nie tylko zmiany w zakresie numeracji poszczególnych jednostek redakcyjnych, ale także w treści samej delegacji ustawowej (obecnie zmieszczonej w ust. 4 art. 19). Stosownie do art. 19 ust. 2 u.z.z.w., regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Granice podmiotowe wyznaczają dwa elementy, w tym pierwszy to oczywiście "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne". Wedle słowniczka ustawowego oznacza to przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność (art. 2 pkt. 4 u.z.z.w.). Natomiast drugi to "odbiorca usług", co oznacza "każdego, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym". Wobec tego regulamin nie może wykraczać poza wskazany wyraźnie zakres podmiotowy i określać praw i obowiązków innych podmiotów, aniżeli przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz odbiorcy usług w rozumieniu art. 2 pkt. 3. Odnosi się to w szczególności do "osób, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne" (art. 31 ust. 1 u.z.z.w.). Zakres przedmiotowy upoważnienia to prawa i obowiązki wskazanych wyżej podmiotów w dziedzinach określonych w punktach 1 do 9 art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Przedmiot regulacji zawartych w regulaminie nie jest wyznaczony zbyt precyzyjnie z dwu zasadniczych przyczyn: po pierwsze – już sama treść poszczególnych przepisów zawartych w punktach 1-9 , a w ślad za tym i zakres kompetencji prawotwórczej rady gminy może być różnie wykładany; po wtóre – użycie przez ustawodawcę w art. 19 ust. 2 zwrotu: "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: (.....)" otwiera pole do rozważań czy katalog kwestii regulowanych w uchwale jest wyczerpujący, czy też w tym względzie pozostawiono pewną swobodę radzie gminy, co oznaczałoby możliwość wyjścia poza przedmiot wskazany w punktach 1-9. W ocenie Sądu, przy ustalaniu kompetencji prawotwórczych rady gminy wynikających z art. 19 ust. 2 u.z.z.w, zważywszy na wykonawczy charakter podejmowanego aktu (regulaminu) oraz zasadę wyłączności ustawy w regulowaniu kwestii dotyczących obowiązków publicznych (art. 84 Konstytucji RP), w tym przypadku obowiązków odbiorców usług, przepisy te wykładać trzeba w sposób ścisły. Zatem nie jest dopuszczalne ustalanie w regulaminie praw i obowiązków odbiorców usług wychodzących poza przedmiot (przedmioty) określone w pkt. 1-9. W świetle poczynionych wyżej ustaleń, za wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej uznać przyjdzie postanowienia § 35 uchwały, którego postanowienia w całości regulują sytuację prawną podmiotu realizującego we własnym zakresie (z własnych środków) urządzenia wodociągowe lub kanalizacyjne. Rada gminy nie uzyskała prawa do regulowania w drodze normatywnej obowiązków i praw podmiotów nie będących odbiorcami. Przyjdzie zauważyć, iż sytuacje prawną tych podmiotów określa art. 31 ust. 1 u.z.z.w. Zgodnie z jego treścią osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie Nie jest wobec tego dopuszczalne nałożenie na taki podmiot obowiązków: wybudowania ze środków własnych urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych (ust. 1); uzależnienie wydania warunków przyłączenia od uprzedniego pisemnego ustalenia warunków przejęcia inwestycji przez przedsiębiorstwo (ust.2); określenia zasad odbioru w przypadku współfinansowania inwestycji; uzgadniania z przedsiębiorstwem projektu wykonawczego urządzeń (ust.4), a także ustalanie w regulaminie zasad przejmowania przez gminę takich urządzeń (ust. 5) oraz nadanie rygoru nieważności zawieranej w takiej sprawi umowy (ust. 6). Wobec tego zagadnienia będące przedmiotem § 35 regulaminu powinny zostać określone w umowie, przy czym nie może ona kreować typowych uprawnień publicznych przedsiębiorstwa jakim jest nałożenie obowiązku wybudowania przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych. Podobne uwagi należy odnieść do § 39 ust. 2 uchwały, także odnoszącego się do obowiązków podmiotów realizujących urządzenia wodociągowe (kanalizacyjne) z własnych środków, które zostaną określone na podstawie § 35 ust. 1. Z tych samych przyczyn wykraczają one poza zakres upoważnienia ustawowego. W konkluzji zatem należy uznać, że przedmiotowa uchwała (Regulamin) wykraczając we wskazanym wyżej zakresie poza upoważnienie ustawowe, zawarte w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (w wersji obowiązującej w dacie jej podjęcia) w sposób istotny narusza w tej części prawo i jako taka jest nieważna stosownie do dyspozycji art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g.. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.