II SA/Gl 1145/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2015 r. sprawy ze skargi "A" sp. z ograniczoną poręką Sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. znak [...]Prezydent Miasta K. na podstawie art. 30 ust. 5 i 7 pkt 1, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.), wniósł sprzeciw wobec zamiaru montażu banneru wielkoformatowego na elewacji frontowej budynku przy ulicy [...] w K., zgłoszonego w Wydziale Budownictwa - Urzędu Miasta K. w dniu [...] r. przez M. R. reprezentującego firmę "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. i nałożył na Spółkę "A" obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w tym zakresie. W uzasadnieniu organ I instancji podał m. in., że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, instalowanie tablic i urządzeń reklamowych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Ustawodawca, w przypadkach określonych w art. 30 ust. 7 ustawy uprawnia właściwy organ do nałożenia, w drodze decyzji, obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie obiektu objętego obowiązkiem zgłoszenia. Korzystając z tych uprawnień oraz mając na celu zapewnienie bezpieczeństwa ludzi i mienia zarówno w trakcie wykonywania robót budowlanych przy instalowaniu nośnika reklamowego, jak i podczas jego użytkowania, rozstrzygnięcie o możliwości montażu nośników reklamowych nastąpi w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie w trybie zgłoszenia. W trybie pozwolenia na budowę zachodzi konieczność sporządzenia projektu budowlanego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane oraz wpisaną do odpowiedniej izby samorządu zawodowego, a w konsekwencji tego powierzenie nadzoru na budowie osobie o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych. Ze względu na konieczność zaprojektowania i wykonania indywidualnego sposobu montażu reklamy - adekwatnego do pracy wiatru na tak dużej powierzchni - w ocenie organu inwestycja powinna być zaprojektowana, a montaż nadzorowany przez osobę posiadającą odpowiednie przygotowanie zawodowe i uprawnienia budowlane. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] roku "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością zaskarżonej decyzji zarzuciła: a) naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, poprzez niezasadne wydanie decyzji wnoszącej sprzeciw i nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, pomimo iż inwestycja nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, b) naruszenie prawa materialnego, poprzez niezastosowanie przepisu art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, mimo powzięcia przez organ wątpliwości co do charakteru i zakresu zgłoszonych robót, c) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, naruszenie zasady legalności działania, naruszenie zasady prawdy obiektywnej, nienależyte uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe odwołujący się wniósł o rozstrzygnięcie niniejszej sprawy przez organ I instancji w trybie przepisu art. 132 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania "A" Spółki z o.o. w K., od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r., decyzją z dnia [...]r., znak [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. W uzasadnieniu podał m. in., że nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, iż organ ograniczył się jedynie do zacytowania brzmienia przepisu art. 30 ust. 7 pkt 1 p.b. Uzasadnienie decyzji, mimo pewnej lakoniczności, jest w ocenie organu wystarczające i podaje powody wskazujące na potrzebę rozpatrzenia sprawy w trybie pozwolenia na budowę. Trudno uznać, aby organ był zobowiązany do potwierdzania podjętych rozstrzygnięć opracowaniami typu analizy, badania, czy wyliczenia. Chybiony jest również argument odwołania dotyczący ograniczenia decyzją prawa zabudowy, jako że art. 4 p.b. dotyczy stricte nowego obiektu budowlanego na nieruchomości gruntowej, a nie montażu konstrukcji nośnej banneru reklamowego na istniejącym budynku. Stanowiący załącznik do zgłoszenia projekt konstrukcji wsporczej reklamy jest wykonany przez osobę uprawnioną, ale jest opracowaniem ogólnym i schematycznym, a ponadto zawiera informację, że projektant nie posiadał jakichkolwiek informacji dotyczących konstrukcji budynku, a więc przed przystąpieniem do montażu konstrukcji należy wykonać odkrywki ścian oraz określić ich nośność. Ustalenia i dane dotyczące konstrukcji budynku winny być wpisane do dziennika budowy. Uproszczony tryb zgłoszeniowy nie przewiduje takiej sytuacji, a wyegzekwowanie powyższych warunków realizacji montażu jest możliwe tylko w trybie pozwolenia budowlanego. Nadto, budynek przy ul. [...] w K. jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków i montaż na jego elewacji wielkoformatowej reklamy wymaga uzyskania zgody [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Jest to możliwe tylko w trybie pozwolenia na budowę ze względu na 30-dniowy termin ewentualnego wyrażenia tzw. "milczącej zgody" przez ten organ, co z kolei uniemożliwia wniesienie skutecznego sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Słusznie również został podniesiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argument o możliwości zaistnienia sprzeczności planowanej inwestycji z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 27 listopada 2009 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 205, poz.1584), a konkretnie z przepisem § 14a pkt 1 i 3, zabraniającym ograniczania oświetlenia dziennego mieszkań i dopuszczającym instalowanie urządzeń i nośników reklamowych niezwiązanych z użytkowaniem budynku lub mieszkania, o ile nie ograniczają oświetlenia dziennego mieszkania. W zaistniałej sytuacji jest jak najbardziej uzasadnione niezastosowanie przez organ I instancji przepisów art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, dotyczących możliwości nałożenia postanowieniem obowiązku uzupełnienia przez zgłaszającego brakujących dokumentów w określonym terminie, bowiem – jak wykazano – przedmiotowy montaż urządzenia reklamowego wymaga uzyskania pozwolenia budowlanego. W skardze na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]roku, wydaną w sprawie o znaku [...], pełnomocnik "A" Sp. z o.o. zaskarżył ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: a) przepisu art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, poprzez utrzymanie w mocy decyzji wyrażającej sprzeciw oraz nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, w której zgłoszone roboty nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, b) przepisu art. 4 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwą interpretację i wskazanie, iż zasada wolności budowlanej wyrażona przez ten przepis nie dotyczy montażu konstrukcji na istniejącym już budynku. 2. Naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, w szczególności: a) niezastosowanie przepisu art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z przepisem art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz w związku z przepisem §14a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 roku w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych i w konsekwencji powołanie się przez organ administracji publicznej na postanowienia rozporządzenia ograniczającego prawo własności, mimo iż ograniczenie własności może być dokonane tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności, b) naruszenie przepisów postępowania tj. przepisu art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, naruszenie zasady przekonywania, naruszenie zasady prawdy obiektywnej i w konsekwencji błędne uzasadnienie decyzji. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...]roku oraz rozważenie przez Sąd zasadności uchylenia w oparciu o przepis art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]roku, wydanej w sprawie [...]. W uzasadnieniu podano m. in., że instalacja urządzeń, bez względu na to, czy wymagają one pozwolenia na budowę, czy tylko zgłoszenia, odbywa się z zachowaniem wymogów przewidzianych przepisami bezpieczeństwa, co potwierdza niezasadność nałożonego przez organ obowiązku. Instalacja urządzenia na elewacji budynku przebiegać będzie w każdym przypadku w identyczny sposób, a planowana konstrukcja objęta zgłoszeniem nie różniłaby się jakimkolwiek elementem od tej, która zostałaby zainstalowana na skutek uzyskania pozwolenia na budowę. Zarówno konstrukcja urządzenia, jak i sposób jej wykonania nie stanowią zagrożenia dla osób i mienia, a instalowana jest zgodnie z wszelkimi wymogami bezpieczeństwa i pod nadzorem osób posiadających odpowiednie kwalifikacje. Skarżący zaznacza, że w postępowaniu, organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji, wskazują na pewne okoliczności faktyczne, nie przedstawiając jakichkolwiek dowodów na ich poparcie. Ich rozstrzygnięcia należy więc uznać za całkowicie dowolne i wymagające natychmiastowego uchylenia. Ponadto Skarżący wskazuje, iż organ odwoławczy w sposób bezpodstawny ogranicza w stosunku do Skarżącego zasadę swobody budowlanej przewidzianą przepisem art. 4 Prawa budowlanego. Nadto, pomimo istnienia wątpliwości organów w stosunku do przedstawionego materiału dowodowego, nie dokonały one wezwania strony do jego uzupełnienia, czym naruszyły przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto Skarżący wskazuje, że skutkiem braku przeprowadzenia postępowania dowodowego jest także powołanie się przez organ na niezgodność inwestycji z treścią przepisu §14a pkt 1i3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 listopada 2009 roku zmieniającego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych. Podnosi, że przepisy tego rozporządzenia dotyczą jedynie lokali mieszkalnych, tymczasem organ nie podjął żadnych działań w celu ustalenia, czy budynek, na którym planowana jest instalacja urządzenia, pełni funkcje mieszkalne, czy też usługowe. Ponadto, nawet gdyby organ wykazał wspomniane powyżej okoliczności, nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż w ocenie Odwołującego, postanowienia § 14a Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 roku w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych ograniczają prawo własności właściciela budynku oddającego w używanie powierzchnię elewacji budynku, a więc są regulacjami sprzecznymi z Konstytucją. Przy tym nieprawidłowości istniejące w postępowaniu przed organem pierwszego stopnia, nie zostały usunięte w postępowaniu przed organem drugiego stopnia. Skarżący zarzuca także organowi drugiego stopnia działalność sprzeczną z zasadą pogłębiania zaufania do organów Państwa, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Skarżone rozstrzygniecie ma zatem cechy rozstrzygnięcia dowolnego, niemającego oparcia w normach powszechnie obowiązującego prawa. Skarżący nie był także usatysfakcjonowany sporządzonym przez organ uzasadnieniem. Organ zlekceważył przedstawiony przez Skarżącego stan faktyczny sprawy i załatwił sprawę w sposób stronniczy. Ponadto, w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wskazał przyczyn dla których zajął takie, a nie inne stanowisko oraz przyjął prawdziwość stanu faktycznego przedstawionego przez organ pierwszego stopnia, pomijając całkowicie twierdzenia drugiej strony postępowania. Zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów przewidzianych przepisem art. 107 § 3 k.p.a., dotyczących treści uzasadnienia. Organ naruszył więc także art. 11 k.p.a., wyrażający zasadę przekonywania. W odpowiedzi na skargę z dnia [...]r., znak [...], Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W pierwszej kolejności należy odnieść się do podnoszonych przez pełnomocnika wątków dotyczących naruszenia przepisów Konstytucji, bowiem ma to znaczenie dla oceny przepisów niższego rzędu oraz ich stosowania. Prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie, jednak nie oznacza to, że ochrona ma charakter nieograniczony, absolutny i właściciel może w sposób dowolny wykorzystywać swą nieruchomość. Jak każda wartość konstytucyjna prawo własności podlega ograniczeniom, niezbędnym dla ochrony różnorodnych innych wartości (zob. np. L. Garlicki, Komentarz do art. 31 Konstytucji, [w:] L. Garlicki [red.], Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom III, Warszawa 2003). Z kolei związana z prawem własności zasada wolności budowlanej, znajdująca odzwierciedlenie także w art. 4 p.b., jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji (oraz 21 ust. 1), gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny - trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 k.c. - przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane; co jednak istotniejsze, twierdzi, że: "art. 140 Kodeksu cywilnego wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m. in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26). W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości - można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości. Przy tym przepisy ograniczające prawa i wolności konstytucyjne co do zasady powinny być umieszczane w ustawie, a nie w rozporządzeniu, jednak np. w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 (U 19/97, OTK ZU 1998, nr 4, poz. 47, s. 263) pozostawiono nieco miejsca dla rozporządzenia, wymagając umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej. Tym samym unormowania, które nie stanowią "podstawowych", czy "zasadniczych" elementów, mogą być zamieszczane w rozporządzeniu. Zdaniem L. Garlickiego konstytucyjnie wymagana "głębokość" regulacji ustawowej nie ma jednak jednolitego wymiaru, a zależy od charakteru regulowanej materii i od jej związku z sytuacją prawną jednostki. Im większe znaczenie danego prawa czy wolności, tym wyższe wymagania co do zakresu regulacji ustawowej. "Jeżeli koncepcję tę powiązać z art. 31 ust. 3, to może się okazać, że ograniczenia niektórych wolności i praw (zwłaszcza najważniejszych praw osobistych) muszą być w całości określane w ustawie (nawet jednak w tym zakresie orzecznictwo TK nie jest do końca konsekwentne), przy ograniczaniu zaś innych (np. prawa własności, swobody działalności gospodarczej czy praw socjalnych) możliwe jest odsyłanie pewnych unormowań do rozporządzenia, byle nie dotyczyło to elementów o "zasadniczym" ("podstawowym") charakterze (podkreśl. Sądu)." (tak L. Garlicki, Komentarz do art. 31 Konstytucji, [w:] L. Garlicki [red.], Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom III, Warszawa 2003, s. 21)" Oczywistym jest zatem, że nie wszystkie uregulowania dotyczące procesu budowlanego muszą być umieszczone w ustawie, bowiem uregulowań tych jest bardzo dużo i wiele z nich ma charakter szczegółowy, wręcz techniczny. Umieszczenie ich w ustawie powodowałoby całkowitą nieczytelność takiego aktu prawnego i rozbudowanie go ponad potrzeby. Ustawa Prawo budowlane zawiera natomiast bardzo dużo przepisów wprowadzających ograniczenia konstytucyjnego prawa własności i to one są podstawą takich ograniczeń, a nie rozporządzenia, które jedynie ją doprecyzowują. Jednym z takich przepisów jest art. 5 p.b., który stanowi, że obiekt budowlany (w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b.) wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami, itp. Konieczne jest również poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich oraz zapewnienie odpowiednich warunków bezpieczeństwa i ochrony zdrowia osób przebywających na terenie budowy. Jednym z rozporządzeń doprecyzowujących przepisy Prawa budowlanego w wyżej wskazanym zakresie jest rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. 1999.74.836 ze zm.), znowelizowane Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 27 listopada 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. 2009.205.1584). W wyniku tej nowelizacji do wskazanego rozporządzenia dodano m. in. §14a ust. 1 w brzmieniu: "Budynek mieszkalny wielorodzinny powinien być użytkowany w sposób zapewniający nieograniczanie oświetlenia dziennego mieszkań. W ust. 3 zawarto z kolei stwierdzenie, że "na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia i nośniki reklamowe oraz inne urządzenia niezwiązane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, o ile nie ograniczają oświetlenia dziennego mieszkania." Pełnomocnik pisze w skardze, że "organ nie podjął żadnych działań w celu ustalenia, czy budynek na którym planowana jest instalacja urządzenia pełni funkcje mieszkalne, czy też usługowe." Jest to sformułowanie całkowicie pozbawione racji, bowiem w projekcie konstrukcji wsporczej reklamy, opracowanej przez D. D., dostarczonym przez samego inwestora, w punkcie 3, zawierającym opis techniczny budynku, jest zawarte stwierdzenie, że "budynek przy ul. [...]w K. jest budynkiem mieszkalnym, w zabudowie zwartej. Na parterze znajdują się lokale użytkowe." Zatem już z samej dokumentacji przedłożonej przez inwestora wynika mieszany charakter budynku, w tym mieszkalny, przez co nie jest zasadny zarzut, że organ nie ustalił takiego charakteru i nieprawidłowo zastosował przepisy w/w rozporządzenia. Ograniczenia zawarte w tym akcie prawnym, co należy powtórzyć, są jedynie doprecyzowaniem ograniczeń zawartych w Prawie budowlanym i nie naruszają standardów konstytucyjnych. Dodać należy, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 ustawy Prawo budowlane stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b., w świetle którego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tu obiekt jest wpisany jedynie do gminnej ewidencji zabytków, a nie do rejestru – przyp. Sądu) oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Przy tym w świetle art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b. zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, wykonywanie robót budowlanych, o których mowa m. in. w art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. Ustawodawca w art. 30 ust. 7 p.b. stwierdza jednak, że właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Organy, jako podstawy swych decyzji, wskazują konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, zarówno w trakcie wykonywania robót budowlanych, jak i podczas użytkowania nośnika reklamowego. Stąd, zdaniem organów, konieczne będzie uzyskanie pozwolenia na budowę. Należy w pełni podzielić te poglądy. Opracowanie dostarczone przez inwestora autorstwa inż. D. D. jest opracowaniem o bardzo podstawowym charakterze, ubogim w swej treści. W uwagach i zastrzeżeniach projektant zaznaczył, że inwestor udostępnił jedynie rysunek elewacji frontowej oraz przegląd okresowy roczny z kwietnia 2013 r. Brak jest natomiast jakichkolwiek informacji dotyczącej konstrukcji budynku, zatem przed przystąpieniem do montażu konstrukcji należy – zdaniem projektanta – wykonać odkrywki ścian oraz określić ich nośność. Dlatego, zdaniem Sądu, nie będzie tu wystarczające prowadzenie uproszczonej procedury zgłoszeniowej. Wyegzekwowanie wymagań odnoszących się do bezpieczeństwa prowadzonych prac (co również będzie mieć wpływ na etap użytkowania nośnika reklamowego), jest możliwe jedynie w ramach procedury uzyskania pozwolenia na budowę, popartej sporządzonym kompletnym projektem, opartym na analizie niezbędnych danych i obliczeniach. Nie bez znaczenia jest także konieczność prowadzenia tu dziennika budowy, obejmującego wpisy dokonywane przez uprawnioną osobę, dotyczące przebiegu prowadzonych prac. Uproszczony tryb zgłoszeniowy nie daje możliwości zabezpieczenia prawidłowego i bezpiecznego przebiegu inwestycji. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2011 r., II OSK 1445/10, LEX nr 1151878, stwierdzono, że "bezspornie ratio legis art. 29 Prawa budowlanego wiąże się ze zwolnieniem wymienionych w nim zamierzeń inwestycyjnych od pełnej reglamentacji prawnej w postaci pozwolenia na budowę, jednakże celem ustawodawcy nie jest zwolnienie ich spod regulacji Prawa budowlanego w ogóle. [...] nie są porównywalne dobra, jakim jest uproszczona procedura zgłoszeniowa dla inwestora z bezpieczeństwem ludzi, a nawet mienia. [...] dla zapewnienia [...] bezpieczeństwa [...] konieczne będzie przeprowadzenie bardziej sformalizowanej procedury inwestycyjnej, w trakcie której wymagane będzie zatwierdzenie projektu budowlanego obiektu i właściwy nadzór nad jego realizacją, co nie byłoby możliwe przy zastosowaniu uproszczonej procedury inwestycyjnej." Art. 30 ust. 7 p.b. jest podstawą do orzekania przez organy w ramach tzw. uznania administracyjnego, w sytuacji, gdy zachodzi co najmniej jedna z wskazanych tam przesłanek. To organ ocenia, czy w konkretnym przypadku zasadny jest tryb uzyskania pozwolenia na budowę, a więc czy realizacja zamierzonej inwestycji powinna się wiązać z przeprowadzeniem odpowiedniej procedury administracyjnej, jaką zapewnia postępowanie w sprawie wydania decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. "(...) organ nie ma obowiązku wykazania, już na etapie wnoszenia decyzji o sprzeciwie, że zamierzone roboty budowlane spowodują zagrożenie dóbr wymienionych w art. 30 ust. 7. Zadaniem organu jest jedynie wskazanie przyczyn dojścia przez niego do wniosku, że takie zagrożenie roboty te mogą spowodować. Chodzi więc o stan potencjalnego zagrożenia, któremu organ, mając na uwadze roboty budowlane objęte zgłoszeniem, ma obowiązek zapobiec" (A. Kosicki, Komentarz do art. 30 Prawa budowlanego, Lex-el.; por. wyrok NSA z dnia 18 października 2011 r., II OSK 1445/10, LEX nr 1151878). Sąd podziela w tej sytuacji stanowisko organu, wyrażone w zaskarżonej decyzji, a oparte na dotychczasowym, wyżej przywołanym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz poglądach doktryny, z którego wynika, że przez zagrożenie bezpieczeństwa ludzi rozumieć należy taką sytuację, w której zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych nie zapewniałoby dostatecznej kontroli ich wykonywania przez organ, a przy tym zachodziłaby obawa o życie lub zdrowie. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo oceniły zebraną dokumentację i zasadnie przyjęły, że zgłoszenie wraz z dołączoną dokumentacją (w której brak jest np. stosownych obliczeń w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji) nie daje pewności, iż planowane przedsięwzięcie spełnia zasady bezpieczeństwa. Dzięki prawidłowej decyzji organów będzie również możliwe zastosowanie art. 36 ust. 1 p.b., zgodnie z którym w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ w razie potrzeby określa m. in. szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, a także określa szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie. Konieczne będzie również złożenie wraz z projektem m. in. oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Przy tak dużej powierzchni reklamy należy mieć pewność, że będzie ona posadowiona stabilnie na gruncie i odporna np. na podmuchy wiatru, które konstrukcji tej nie przewrócą. Taka konstrukcja, złożona m. in. z elementów stalowych, niewątpliwie może stanowić zagrożenie nie tylko dla zdrowia ludzi, ale wręcz ich życia, nie mówiąc o mieniu. Również zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest uzasadniony. Przepis ten wskazuje, co powinno określać zgłoszenie oraz, że należy do niego dołączyć w zależności od potrzeb, m. in. odpowiednie szkice lub rysunki. Nadto przewiduje nałożenie przez organ na zgłaszającego obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów. Organy słusznie uznały, że nie ma podstaw do uzupełniania dokumentacji zgłoszeniowej; spełniała bowiem ona wymogi art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego i była w rozumieniu tego przepisu dla zgłoszenia kompletna. Prawidłowo jednak przyjęto na podstawie przedłożonych dokumentów, że dla zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia konieczne będzie przeprowadzenie bardziej sformalizowanej procedury inwestycyjnej, w trakcie której wymagane będzie zatwierdzenie projektu budowlanego obiektu i właściwy nadzór nad jego realizacją, co nie byłoby możliwe przy zastosowaniu uproszczonej procedury inwestycyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 18 października 2011 r., II OSK 1445/10, LEX nr 1151878). Zaskarżona decyzja nie narusza zatem ani Konstytucji, ani ustawy (tak w zakresie merytorycznym, jak i proceduralnym, co dot. m. in. art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 11 k.p.a., 77 k.p.a, 107 §3 k.p.a.), ani aktów podustawowych. Sprzeciw organu został wniesiony w terminie. Jakkolwiek decyzja organu pierwszej instancji nie była obszerna, to jednak zawierała najważniejsze elementy, także w samym uzasadnieniu, a organ odwoławczy, jako organ merytoryczny (zob. art. 136 k.p.a.), argumentację tą jeszcze poszerzył. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.