II SA/Gl 1146/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2010 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie oceny stanu technicznego budynku oddala skargę. Decyzją Nr [...] z dnia [...]r. Starosta Powiatu [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. C. pozwolenia na remont dachu oraz adaptację strychu na pomieszczenia mieszkalne w budynku przy ulicy [...] w R. Na podstawie tej decyzji dokonano w przedmiotowym budynku m.in. wymiany konstrukcji dachu, zmieniono pokrycie dachu na dachówkę od frontu i gont bitumiczny od podwórka. W trakcie prowadzonych prac, kierownik budowy dokonał wpisu w dzienniku budowy, potwierdzając wydłużenie rysy w ścianie wspólnej z budynkiem nr [...] oraz wstrzymał inwestorowi wszystkie roboty budowlane, informując jednocześnie, że będzie można do nich przystąpić po sporządzeniu i przedłożeniu w sprawie stosownej ekspertyzy budowlanej. Wyciąg z wymienionego dziennika budowy przedłożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w R. , który po przeprowadzeniu postępowania, które potwierdziło poważne zarysowania i pęknięcia ściany wspólnej budynków nr [...] i nr [...], postanowieniem z dnia [...]r., działając n podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. Nr 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wstrzymał prowadzenie robot budowlanych związanych z przebudową strychu w budynku położonym w R. przy ulicy [...] na cele mieszkalne z powodu wykonywania ich w sposób mogący stworzyć zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz nałożył na S. C., jako inwestora i współwłaściciela nieruchomości, obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni ekspertyzy technicznej w zakresie oceny stanu jego bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. W wyniku złożonego zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wykonywane roboty budowlane prowadzone są na podstawie udzielonego pozwolenia budowlanego pod nadzorem kompletnej osoby- kierownika budowy, który jest osobą odpowiedzialną za szeroko rozumiany stan na budowie. Uznając, iż brak było podstaw do wstrzymywania robót budowlanych przez organ nadzoru, orzekł jak w sentencji. Podkreślił, iż w świetle zatwierdzonego projektu budowlanego jego autorka przewidziała możliwość wystąpienia w trakcie prowadzonych robót budowlanych nadzwyczajnych okoliczności wymagających szczególnego działania, m.in. dokonania pomocnych ocen technicznych specjalisty rzeczoznawcy. Obciąża to inwestora, w którego interesie jest pozytywne i bezpieczne zakończenie prowadzonych prac budowlanych. Kontynuując postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. przeprowadził ponowne oględziny i przesłuchania świadków, dołączył do akt sprawy dostarczone przez uczestników postępowania opinie, oceny i ekspertyzy techniczne i decyzją z dnia [...]r. umorzył postępowanie w sprawie stanu bezpieczeństwa budynku mieszkalno-usługowego przy ulicy [...] w R. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zgromadzono bogaty materiał dowodowy, który pozwolił na potwierdzenie wystąpienia podczas prowadzonych prac budowlanych pęknięć, rys i zarysowań na ścianie wspólnej budynków nr [...] i nr [...] oraz ustalić, iż nie stwarzają one zagrożenia dla życia ludzi i bezpieczeństwa konstrukcji budynku. Ustalono, m.in. na podstawie złożonych opinii technicznych, iż istnieje wiele potencjalnych czynników mogących przyczyniać się do ewentualnego przyszłego powstawania pęknięć i rys, w tym także prowadzone na zewnątrz roboty drogowe, ciągle prowadzone roboty budowlane w tym i w sąsiednim budynku, ale stwierdzone zarysowania ściany nie stwarzają zagrożenia katastrofą budowlaną i brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, a to uzasadnia zastosowanie w tym postępowaniu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i umorzenie postępowania w sprawie. Podkreślono, iż prowadzone roboty budowlane powinny być dokończone pod nadzorem kompletnych uczestników procesu budowlanego. Jednocześnie organ nadzoru wskazał, iż w tym postępowaniu brak podstaw do rozstrzygania w sprawie wykonania ściany oddzielenia pożarowego nad dachami budynków nr [...] i nr [...], rury spustowej od strony ulicy, ocieplenia ścian, wykonania wentylacji czy obróbek blacharskich bo w tym zakresie prowadzone były i nadal są prowadzone odrębne postępowania. Niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia S. C. wniosła odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Zarzuciła organowi bezpodstawne umorzenie postępowania, podczas gdy nie wyjaśniono wielu problemów związanych, w jej ocenie, z występowaniem na strychu jej budynku - w ścianie wspólnej - pęknięć i rysów. Przede wszystkim nie wyjaśniono bezprawnej nadbudowy ogniomuru przez właściciela sąsiedniego budynku nr [...], a wobec ulokowania go na wspólnej konstrukcyjnej ścianie budynku, musiało to spowodować nadmierne jej obciążenie i stąd stwierdzone u niej szkody. Prowadząc to postępowanie organ powinien zebrać wszystkie materiały związane z tą nadbudową, tym bardziej że prace te prowadzone były bez jej zgody. Podniosła także, że problem niezgodności prowadzonych w sąsiednim budynku prac budowlanych z udzielonym pozwoleniem był wielokrotnie przez nią zgłaszany, był także badany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który uchylił wcześniejsze decyzje wydane przez organy nadzoru budowlanego. Pomimo to także w tym zakresie, rozpatrujący sprawę organ nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego. W jej ocenie wszystko to ma wpływ na stwierdzone u niej pęknięcia ściany, a mimo to sprawy te pozostały poza zainteresowaniem umarzającego sprawę organu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że prowadzone w budynku nr [...] prace budowlane wykonywane była na podstawie pozwolenia udzielonego decyzja nr [...] z dnia [...]r. W ich trakcie kierownik budowy wstrzymał roboty budowlane wobec "wydłużania się rysy na wspólnej z budynkiem nr [...] w ścianie konstrukcyjnej (pod ogniomurem)" w obawie przed wystąpieniem katastrofy budowlanej. Zgłoszenie tego faktu organowi nadzoru spowodowało wszczęcie niniejszego postępowania, w wyniku którego, na podstawie m.in. sporządzonych i dostarczonych opinii i ekspertyz technicznych stwierdzono, iż wymienione pęknięcia nie stwarzają zagrożenia dla bezpieczeństwa konstrukcji budynku. Wobec nie wykluczenia powstawania podobnych pęknięć w przyszłości, w celu badania zachowania się przedmiotowej ściany i śledzenia postępu jej uszkodzeń wykonano specjalne plomby z pasków szkła na paskach gipsu, zobowiązując do ich obserwacji. Powyższe ustalenia organu pierwszej instancji organ odwoławczy uznał za uzasadnione, a skoro wykluczono zaistnienie stanu zagrożenia bezpieczeństwa budynku nr [...], nie było podstaw do orzekania merytorycznego, czyli wszczęte postępowanie należało umorzyć. Organ odwoławczy podzielił także stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie twierdzeń S. C., zgłaszanych w trakcie postępowania pierwszoinsntacyjnego oraz w odwołaniu, iż problem nadbudowy prowadzonej na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...]r., w tym także nadbudowy ogniomuru, nie może być rozpatrywana w tym postępowaniu. Wyjaśnił, iż żądania zainteresowanej w tym zakresie będą mogły być rozpatrzone w prowadzonym odrębnie postępowaniu dotyczącym nadbudowy budynku nr [...] na wspólnej dla obu budynków ścianie wewnętrznej. Skargę do sądu administracyjnego złożyła S. C., wnosząc o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego nie wyjaśnienie i nie rozpatrzeniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nie ustalenie co jest przyczyna pękania ściany w pokoju i na poddaszu, a szczególności czy przyczyną może być bezprawnie nadbudowany ogniomur na wspólnej ścianie oraz naruszenie prawa materialnego w postaci art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną jego interpretację polegającą na uznaniu, iż przepis ten upoważnia organ nadzoru do interwencji jedynie w razie bezpośredniego zagrożenia dóbr wymienionych w tym przepisie. W uzasadnieniu swej skargi po przedstawieniu przebiegu postępowania powtórzyła argumenty podnoszone już trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji i w odwołaniu, a mianowicie zwróciła uwagę, że wystąpienie u niej pęknięć na wspólnej z budynkiem nr [...] ścianie spowodowane jest bezprawną nadbudową prowadzoną przez sąsiada i właściciela tego budynku. Zarzuciła organom prowadzenie postępowania bez dostatecznej wnikliwości, pomijanie zgłaszanych przez nią dowodów i umorzenie postępowania podczas, gdy bezprawnie prowadzone roboty budowlane przez właściciela budynku nr [...] miały wpływ na wystąpienie u niej szkód w postaci czy to długotrwałego zawilgocenia ściany na poddaszu, czy też stwierdzonych pęknięć i rys we wspólnej ścianie. Reasumując stwierdziła, iż postępowanie prowadzone przez organy nadzoru dotknięte było istotnymi brakami, albowiem nie ustalono, co jest przyczyną pęknięcia ściany konstrukcyjnej w budynku skarżącej i jaki wpływ na to pęknięcie miały bezprawnie prowadzone przez właściciela sąsiedniego budynku prace budowlane. W kolejnych pismach składnych do Sądu (z dnia 4 lutego 2010 r., 14 kwietnia 2010 r. i 4 maja 2010 r.) skarżąca podtrzymując twierdzenia skargi dodała, że wyniku prowadzonego przed Wojewodą [...] postępowania stwierdzono nieważność decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...]r. (decyzja Wojewody z dnia [...]r.) udzielającej pozwolenia na przebudowę dachu wraz z adaptacją poddasza w budynku przy ulicy [...]. Dołączyła także opinię wykonaną dla Sądu Rejonowego w R. w sprawie cywilnej, na okoliczność, iż wszystkie prace budowlane wykonane zostały przez sąsiada niezgodnie ze sztuką budowlaną oraz przepisami określającymi warunki techniczne. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że wobec nie potwierdzenia obaw zasygnalizowanych organowi nadzoru przez kierownika budowy brak było podstaw do zakończenie postępowania decyzją merytoryczna w szczególności decyzją nakazującą sąsiadowi rozbiórki ogniomuru, który zdaniem skarżącej jest przyczyną pęknięć ściany wspólnej dla budynków nr [...] i nr [...]. Uczestnik postępowania R. P. w pismach z dnia [...] r. i [...]r. wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, iż prowadził roboty budowlane w swoim budynku na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę. Zarzucił samowolnie wykonaną wymianę pokrycia dachowego na budynku sąsiadki oraz prowadzenie prac budowlanych bez fachowego i doświadczonego nadzoru. Dołączył do swoich pism opinię techniczną wykonaną w sprawie prowadzonej przed Wojewodą [...]. Na rozprawie w dniu [...]r. skarżąca podtrzymała skargę oraz zawarte w niej i w kolejnych pismach procesowych argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje : Skarga w niniejszej sprawie nie mogła odnieść skutku, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie decyzję wydano w wyniku postępowania wszczętego wskutek zgłoszenia, przez kierownika robót budowlanych prowadzonych w budynku nr [...] przez inwestorkę S. C., wystąpienia na wspólnej dla budynków nr [...] i nr [...] ścianie konstrukcyjnej pęknięcia i rys. Wobec obawy wystąpienia katastrofy budowlanej, kierownik budowy zgłosił ten fakt, a organ nadzoru przeprowadził postępowanie w sprawie stanu bezpieczeństwa budynku mieszkalno-usługowego przy ulicy [...] w R. W wyniku przeprowadzonych oględzin, potwierdzenia powiększających się rys i pęknięć na ścianie, zobowiązano inwestorkę do przedłożenia odpowiedniej ekspertyzy technicznej. Zarówno specjalnie przygotowana dla niniejszej sprawy ekspertyza, jak również dołączone w trakcie postępowania inne opinie i oceny techniczne, potwierdziły fakt wykonywania prac remontowych na poddaszach obu połączonych przedmiotową ścianą wspólną budynków budynku nr [...] – inwestorki i budynku nr [...] – R. P. Wskazały zakres wykonanych prac budowlanych, sposób ich wykonania oraz wykorzystane materiały. W związku z wykonywanymi pracami pomiędzy właścicielami obu budynków niejednokrotnie dochodziło do sporów i skarg na wzajemnie prowadzone prace budowlane. Dlatego też w niniejszym postępowaniu skarżąca przedstawiła pełny zakres zastrzeżeń dotyczących sposobu prowadzenia prac budowlanych przez sąsiada, które w jej ocenie miały wpływ na powstanie u niej przedmiotowych pęknięć ściany, w szczególności odnosząc się do nielegalnego podwyższenia dachu i wybudowania na wspólnej ścianie ogniomuru, który nadmiernie obciążając tę ścianę jest przyczyną jej stopniowego niszczenia. Przyznać trzeba, że przedłożone w sprawie oceny techniczne wskazują (ocena "A" w O. z [...]r.) na nadbudowanie bez porozumienia z właścicielką ogniomuru oraz nieprawidłowo wykonane wykończenia blacharskie na dachu, powodujące zamakanie ściany, ubytki tynku czy obciążenie wspólnej ściany. W podsumowaniu opinia ta stwierdza ostatecznie, że ściana wspólna nie stwarza zagrożenia dla życia ludzi i bezpieczeństwa konstrukcji budynku (str. 13 wymienionej oceny). Podobne wnioski zawierają i inne opinie. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że kontrolowane postępowanie przed organami nadzoru budowlanego dotyczyło stanu bezpieczeństwa wspólnej ściany, pękającej od strony pomieszczeń inwestorki. W celu zapewnienia większego zabezpieczenia przed katastrofą budowlaną zalecono wykonanie plomb z pasków szkła na plackach gipsu w celu śledzenia ewentualnego postępu uszkodzeń ściany. Wobec założenia wymienionych plomb, a także wobec jednoznacznego stwierdzenia biegłego rzeczoznawcy, iż obecny stan ściany nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa konstrukcji budynku organy zasadnie uznały, iż wszczęte postępowanie nie może zakończyć się rozstrzygnięciem merytorycznym (np. zobowiązującym do określonego zabezpieczenia zagrożonej ściany), a zatem, zgodnie z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, należało je umorzyć. Należy w tym miejscu wyraźnie zaznaczyć, iż w postępowaniu wszczętym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w wyniku przedłożenia przez kierownika prac budowlanych wyciągu z dziennika budowy (strona 22 z t. III dziennika budowy) badana była tylko i wyłączenie kwestia stanu bezpieczeństwa ściany wspólnej pomiędzy budynkami nr [...] i nr [...] zagrożonej wskutek stwierdzonego jej pęknięcia. W postępowaniu tym organ zatem ustalił występujące pęknięcia i rysy i ocenił czy stwierdzony stan ściany jest bezpieczny i nie zagraża katastrofą budowlaną. Przedsięwziął organ w tym zakresie wszelkie niezbędne środki dla uzyskania jednoznacznej oceny bezpieczeństwa konstrukcji budynku. Nie badał organ natomiast kto ponosi winę za stwierdzone pęknięcia ściany. Nie rozstrzygał przy tym, czy prowadzone w innym budynku prace wykonywane były zgodnie, czy niezgodnie z udzielonym pozwoleniem. Bardzo wyraźnie dał temu wyraz organ pierwszej instancji w swojej decyzji, stwierdzając, że prowadzi lub prowadzone były odrębne postępowania zarówno w sprawie legalności prac związanych z przebudową dachu i poddasza budynku nr [...], jak również w zakresie wykonanych obróbek blacharskich, docieplenia ściany, wentylacji tarasu czy w końcu wykonania ściany oddzielenia pożarowego nad dachami obu budynków. Zgłaszane przez skarżącą zarzuty co do rzetelności kontrolowanego postępowania, dotyczyły w rzeczywistości tych innych postępowań i nie mogły wpłynąć na ocenę obecnego, umorzonego postępowania. Także argumenty wskazane w pismach procesowych przez skarżącą, zwłaszcza informacja o wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...]r. dowodzą, że postępowania przed organami nadzoru budowlanego nie zostały zakończone, wręcz przeciwnie będą musiały być nadal kontynuowane, właśnie w zgłaszanym przez skarżącą zakresie legalności wykonanych prac przy przebudowie dachu i poddasza budynku nr [...]. Konkludując, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej stanu bezpieczeństwa ściany wspólnej w związku z prowadzonymi przez inwestorkę pracami budowlanymi na poddaszu budynku nr [...]. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), oddalił skargę.