II SA/Gl 1146/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W związku z wnioskiem H. M. o przeprowadzenie kontroli działalności Zakładu Produkcyjnego mieszczącego się w Z. przy ul. [...], będącego według twierdzeń wnioskodawcy źródłem hałasu uniemożliwiającego normalne korzystanie z jego zamieszkałej nieruchomości, zostało przeprowadzone przez Delegaturę w C. Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. na terenie nieruchomości przy ul. [...] nr [...] w Z. badanie poziomu hałasu emitującego przez wskazany zakład. Po wszczęciu w tej sprawie z urzędu postępowania administracyjnego i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Naczelnik Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w Z., działając z upoważnienia Starosty [...], decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił dopuszczalny poziom hałasu, wyrażony równoważnym poziomem hałasu LAeq D w dB, przenikający do środowiska w związku z działalnością gospodarczą, polegającą na produkcji wyrobów tartacznych przez J. R., działającego pod firmą Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "A" przy ul. [...] w Z., w kierunku wschodnim – dom jednorodzinny wraz z budynkiem gospodarczym: - w porze dziennej od 600 do 2200 - LAeq D – 50 dB. W odwołaniu od tej decyzji J. R. podniósł, że nie neguje poprawności pomiarów wykonanych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K. z tym, iż nie oznacza to, że rzeczywiście taki poziom hałasu jest emitowany przez jego zakład w sytuacji gdy zakład ten znajduje się na terenie przemysłowym, w sąsiedztwie rozjazdu kolejowego do "B", "C" w O. i bocznicy składu paliw (obecnie niefunkcjonującej). Teren, na którym zlokalizowany jest działający od [...] lat zakład, nigdy nie miał charakteru mieszkaniowego. Państwo M. wybudowali swój dom na gruncie rolnym. Jest to jedyny dom w sąsiedztwie zakładu. Wniósł o zakwalifikowanie terenu jako co najmniej mieszkaniowo-usługowego lub przemysłowo-składowego. Ponadto, z racji przeprowadzenia czynności mających ograniczyć poziom emisji hałasu, J. R. wniósł o przeprowadzenie pomiarów co do obecnego poziomu emitowanego hałasu. Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po uzupełnieniu postępowania dowodowego, Naczelnik Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w Z., działając z upoważnienia Starosty [...], decyzją z dnia [...] r. nr [...] ponownie orzekł jak w w/w decyzji z dnia [...] r. W odwołaniu od tej decyzji J. R. podtrzymał zarzuty wyrażone w poprzednim odwołaniu. Ponadto zwrócił uwagę, że powierzchnia działki H. M. stanowi mniej niż 2% terenu zajmowanego przez garaże i działki zlokalizowane w sąsiedztwie. Zanegował również, aby zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna była zabudową przeważającą w tym obszarze. Jego zdaniem, teren ten winien być zakwalifikowany do zabudowy mieszkaniowo-usługowej. W odwołaniu podniesiono również, że poczyniono starania mające ograniczyć poziom hałasu poprzez zastąpienie pilarek spalinowych pilarkami elektrycznymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 113 ust. 2 pkt 1 i art. 115 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm., zwanej dalej p.o.ś. lub Prawem ochrony środowiska) orzeczenie organu I instancji utrzymało w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdziło, że ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska określa zasady ochrony środowiska, w tym m.in. ochrony przed hałasem. W myśl jego art. 112 ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; 2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Ustawodawca celem realizacji powyższych założeń określił tereny, które podlegają ochronie akustycznej. Skatalogował je w art. 113 ust. 2 p.o.ś. Są to tereny: a) pod zabudowę mieszkaniową, b) pod szpitale i domy pomocy społecznej, c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, d) na cele uzdrowiskowe, e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, f) pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. W przepisie art. 113 ust. 1 p.o.ś. zawarto delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw środowiska do ustalenia w drodze rozporządzenia dopuszczalnych norm hałasu w środowisku. Na jej podstawie wysokość norm hałasu dla poszczególnych terenów określona została w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jedn. z 2014 r. Dz. U. poz. 112, zwanego dalej rozporządzeniem z 14 czerwca 2007 r.). Zgodnie z art. 115a ust. 1 p.o.ś., w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. W decyzji tej określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D lub LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., na które oddziałuje zakład (art. 115a ust. 3 p.o.ś.). Postępowania w przedmiocie wydania decyzji tego rodzaju wszczyna się z urzędu (art. 115a ust. 5 p.o.ś.). Wydana w tym przedmiocie decyzja nie nakłada na podmiot nowych obowiązków, organ stwierdza bowiem jedynie, iż dany podmiot w związku ze swoją działalnością emituje hałas, który poza terenem działalności tego podmiotu przekracza dopuszczalny poziom dla danego terenu objętego ochroną prawa. W ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 115 a p.o.ś. oprócz ustalenia poziomu hałasu emitowanego poza teren zakładu, decydujące znaczenie ma też ustalenie rodzaju terenu, który sąsiaduje z zakładem. Od charakteru zabudowy uzależniona jest bowiem norma dopuszczalnego hałasu. Ustawodawca w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. wymienił sześć grup terenów objętych ochroną akustyczną, dla których aktem wykonawczym określone zostały różne poziomy dopuszczalnego hałasu. Ustalając przeznaczenie terenu należy mieć na względzie zasady wyrażone w art. 114 ust. 1 i art. 115 p.o.ś. Oceny rodzaju terenu dokonuje się więc przede wszystkim w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów. Bezspornym w sprawie jest, że teren firmy "A" oraz tereny bezpośrednio z nim sąsiadujące nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego oceny rodzaju terenu należało dokonać w oparciu o jego faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie. W sytuacji gdy na danym obszarze występuje zróżnicowana zabudowa, właściwy organ musi dokonać oceny, jaki rodzaj zabudowy jest przeważający (art. 115 w związku z art. 114 ust. 2 p.o.ś.). W rozpoznawanej sprawie zakład J. R. graniczy od południa z drogą dojazdową oraz terenem zabudowanym garażami. Od strony zachodniej graniczy z kolei z nieruchomością, na której prowadzona jest działalność gospodarcza. Od strony północnej graniczy z torowiskiem kolejowym, za którym w kierunku północno-wschodnim zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Natomiast na wschód znajduje się droga publiczna – ul. [...], a dalej posesja zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkiem gospodarczym, należąca do H. M. Dalej na wschód znajduje się kolejna nieruchomość o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Pozostały teren po stronie wschodniej zakładu zagospodarowany jest jako ogródki działkowe. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zasadnie przyjął normę dopuszczalnego poziomu hałasu określoną dla terenów o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Badanie przeważającego przeznaczenia terenu dotyczy bowiem terenów objętych ochroną akustyczną, wymienionych w art. 113 ust. 2 p.o.ś., na co organ odwoławczy zwrócił uwagę w uzasadnieniu poprzedniej decyzji z dnia 7 marca 2016 r. Taki pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie. W konsekwencji ustalając przeważające przeznaczenie danego terenu, przy uwzględnieniu regulacji zawartej w art. 114 ust. 2 p.o.ś., w ogóle nie są brane pod uwagę tereny o innym przeznaczeniu niż wymienione w art. 113 ust. 2 p.o.ś. Dlatego też za nieuzasadnione uznało Kolegium stanowisko odwołującego, że należało uwzględnić okoliczność, iż jego nieruchomość znajduje się w obszarze przemysłowym. W świetle treści art. 115 i art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. istotne znaczenie ma bowiem faktyczne wykorzystywanie i zagospodarowanie terenów sąsiadujących z terenem domu jednorodzinnego H. M., na którym stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu. Jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z taką zabudową sąsiaduje bowiem ta działka zarówno od wschodu jak i północnego-wschodu. Jedynie od południa od tej działki zlokalizowane są ogródki działkowe. Wobec tego, jak to prawidłowo przyjął organ pierwszej instancji, dla zidentyfikowanego źródła poziom hałasu należało ustalić według norm określonych dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO reprezentowany przez radcę prawnego J. R. wniósł o jej uchylenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił, ze decyzja SKO została wydana z naruszeniem: 1) przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., poprzez błędną i wybiórczą ocenę zebranego materiału dowodowego, która polegała na pominięciu przy ocenie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania obszaru analizowanego występujących na nim rozległych terenów ogródków działkowych, które to uchybienie doprowadziło organy do ustalenia, iż obszar analizowany jest terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, podczas gdy prawidłowa ocena zebranego materiału dowodowego powinna prowadzić do przyjęcia, iż są to tereny rekreacyjno-wypoczynkowe; 2) przepisów prawa materialnego, to jest art. 115 w zw. z art. 114 ust. 2 i art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wyznaczeniu dopuszczalnego poziomu hałasu w stosunku do terenów położonych na wschód od zakładu skarżącego na poziomie właściwym dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisów powinno prowadzić do ustalenia dopuszczalnego hałasu na poziomie 55 dB (tereny rekreacyjno-wypoczynkowe). W uzasadnieniu zarzucono, że przy ustalaniu przeważającego rodzaju terenu w rozumieniu art. 114 ust. 2 p.o.ś. organy błędnie uwzględniły zabudowę terenu na północny-wschód od nieruchomości H. M., który z nieruchomością tą nie graniczy i położony jest od niej w znacznej odległości. Tereny te oddziela pas torów kolejowych. W odpowiedzi na skargę SKO w C. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniesiono, że tory kolejowe, o których w skardze mowa faktycznie nie istnieją i dlatego należało uwzględnić wykorzystanie terenów na północny-wschód od działki objętej ochroną akustyczną. Dodatkowo należało też uwzględnić zabudowę mieszkaniową przy ul. [...] na północ od zakładu skarżącego, bezpośrednio za przejazdem kolejowym. Zakwestionowano też zaliczenie pracowniczych ogródków działkowych do podlegających ochronie akustycznej terenów rekreacyjno-wypoczynkowych. W piśmie procesowym z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącego zakwestionował stanowisko SKO co do braku podstaw zaliczenia pracowniczych ogrodów działkowych do terenów rekreacyjno-wypoczynkowych. Nadto, powołując się na dołączoną do skargi satelitarną fotografię terenu podniósł, że teren dawnego torowiska zarośnięty jest szerokim pasmem drzew tworzących naturalną barierę ochronną. W konsekwencji położony dalej na północny-wschód obszar nie powinien być brany pod uwagę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą albowiem zostały podjęte bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej załatwienia, które to uchybienie proceduralne, stanowiące naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwane dalej ustawą p.p.s.a.). Wobec niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy nie można odeprzeć też zarzutu wydania tych decyzji z naruszeniem wymienionych w skardze przepisów prawa materialnego. Obowiązujący w niniejszej sprawie stan prawny, przytoczony wyczerpująco w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, został przez SKO prawidłowo w tej decyzji wskazany i należycie zanalizowany. W świetle przytoczonych w tym uzasadnieniu treści obowiązujących przepisów i bezsprzecznego ustalenia, że dla objętej postępowaniem działki H. M. przy ul. [...] nr [...] w Z. i graniczących z nią bezpośrednio terenów sąsiednich nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (w związku z treścią art. 115 p.o.ś.), decydujące znaczenie dla rozpoznania sprawy i rozstrzygnięcia skargi (wobec wykluczenia sytuacji o jakiej mowa w art. 115a ust. 2 p.o.ś.) ma ustalenie czy teren na którym jest położona ta działka można zaliczyć do któregokolwiek i którego, z terenów podlegających ochronie przed hałasem, faktycznie zagospodarowanych zgodnie z treścią art. 113 ust. 2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska. Prawidłowo przyjęło przy tym SKO, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i piśmiennictwo, a co nie jest przez stronę skarżącą kwestionowane, że dokonując w tym względzie ustaleń bierze się pod uwagę jedynie tereny objęte ochroną z pominięciem terenu z którego pochodzi źródło hałasu. Wobec treści art.115 p.o.ś. decydujące znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma ustalenie w pierwszej kolejności faktycznego zagospodarowania i wykorzystania działki H. M. i terenów sąsiednich, z punktu widzenia zaliczenia ich do terenów o jakich mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. W tym względzie prawidłowo ustaliły organy orzekające, że działka H. M. oraz działka sąsiadująca z nią od wschodu wykorzystywane są pod zabudowę mieszkaniową. Kolejna działka w kierunku zachodnim nie jest zagospodarowana a położony za nią w tym kierunku teren jest zagospodarowany pod pracownicze ogródki działkowe. Tak też (pod ogródki działkowe) jest zagospodarowany obszerny teren położony na południe i południowy-wschód od działki H. M. Na południowy zachód od tej działki usytuowany jest teren zagospodarowany pod garaże, natomiast od północy i północnego wschodu graniczy ona w najbliższym sąsiedztwie z torami kolejowymi oraz pasem terenu po przebiegających po nim dawniej torach kolejowych, zaś w dalszym sąsiedztwie z terenem przeznaczonym zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania pod budownictwo mieszkaniowe (w kierunku północnym) oraz terenem faktycznie na ten cel zagospodarowanym (w kierunku północno-wschodnim). W konsekwencji należało stwierdzić, że w otoczeniu działki H. M. znajdują się tereny faktycznie zagospodarowane w sposób o jakim mowa w art. 113 ust. 2 p.o.ś. W tym względzie organy orzekające prawidłowo wskazały na zagospodarowanie pod zabudowę mieszkaniową. W swoich decyzjach całkowicie pominęły natomiast fakt położenia przedmiotowej działki w sąsiedztwie zwartego dużego obszaru pracowniczych ogródków działkowych. Na uchybienie to zasadnie zwrócono uwagę w skardze, prawidłowo wskazując, że może mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew stanowisku zajętemu w odpowiedzi na skargę tereny ogródków działkowych należy zaliczyć niewątpliwie do terenów faktycznie zagospodarowanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe o jakich mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 e p.o.ś. W tym względzie Sąd podziela w całej rozciągłości argumentację zawartą w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia [...] r., opartą zarówno na treści art. 5 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40 ze zm.), jak również powszechnie znanej dotychczasowej praktyce i zasadach doświadczenia życiowego. W tej sytuacji wobec treści art. 114 ust. 2 w zw. Z art. 115 p.o.ś. określony w decyzji wydawanej na podstawie art. 115 a ust. 1 i 3 tej ustawy dopuszczalny poziom hałasu powinien być ustalony jak dla przeważającego rodzaju terenu. W tej kwestii ustalenia organów obu instancji i ich ocena prawna są niepełne. Nie zawierają bowiem praktycznie żadnego odniesienia do istnienia dużego sąsiedniego obszaru zagospodarowanego pod rodzinne ogrody działkowe. Tym bardziej nie dokonano w nich kwalifikacji tego terenu pod kątem jego ewentualnej kwalifikacji jako przeważającego rodzaju terenu w rozumieniu art. 114 ust. 2 omawianej ustawy, co powinny uczynić organy orzekające przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Dokonując tej kwalifikacji, powinny mieć przy tym na uwadze zarówno powierzchnię poszczególnych rodzajów podlegających ochronie terenów sąsiednich, ich wzajemne usytuowanie jak i faktyczną możliwość oddziaływania na teren dla ochrony którego ma być wydana decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu. W tym przedmiocie istotne znaczenie może mieć też poczynienie ustaleń, a następnie ich ocena prawna, w jaki sposób jest zagospodarowany teren na północ i północny-wschód od działki H. M., który był wcześniej zagospodarowany pod tory kolejowe, a w szczególności czy istotnie jak twierdzi strona skarżąca jest on porośnięty szerokim pasmem drzew stanowiących naturalną barierę akustyczną oddzielającą położone za nim w dość znacznej odległości budynki zarówno od tej działki jak i od będącego źródłem hałasu zakładu skarżącego. Pewne znaczenie w tym przedmiocie może mieć też intensywność wykorzystania pod budownictwo mieszkaniowe terenów położonych za tym pasem po torach kolejowych, położonych najbliżej nieruchomości H. M. w porównaniu z intensywnością rekreacyjno-wypoczynkowego wykorzystywania terenów rodzinnych ogrodów działkowych. Dopiero po wyjaśnieniu i rozważeniu sprawy w tym zakresie możliwe będzie decydujące dla rozpoznania sprawy przesądzenie jaki jest gdy chodzi o faktyczne zagospodarowanie przeważający rodzaj terenu w rozumieniu art. 114 ust. 2 p.o.ś. podlegającego ochronie akustycznej w niniejszej sprawie, a mianowicie czy są to tereny pod zabudowę mieszkaniową czy też zagospodarowanie na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Ustalenie to ma zaś podstawowe znaczenie gdy chodzi o określenie dopuszczalnego poziomu hałasu zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Wobec niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy nie można też odeprzeć zarzutu wydania kwestionowanych decyzji z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. O kosztach postepowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).