II SA/Gl 1146/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi S. G. i K. D. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm. – dalej u.g.n.) oraz w oparciu o art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.), odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w T., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka 1 o powierzchni 3548 m2, stanowiącej własność Gminy Miasta T. W uzasadnieniu podano m. in., że wnioskiem z dnia [...] r. S.G. i K. D. wystąpiły do Prezydenta Miasta T. o zwrot ww. nieruchomości. Na mocy decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. nieruchomość rolna o powierzchni 8,9438 ha składająca się z działek: 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 i 10, stanowiąca własność R. i L. C., przeszła na rzecz Skarbu Państwa. Prawo do spadku po L. C. z mocy ustawy nabyły następnie jej wnuczki: K. D. i S. C. (obecnie G.) po 1/2 części każda z nich. Podczas oględzin przeprowadzonych dnia [...] r. stwierdzono, że przedmiotowa działka położona jest przy [...], stanowi teren ogrodzony płotem siatkowym, w części wschodniej stanowi utwardzoną drogę dojazdową do ogródków działkowych R.O.D. "[...]". W centralnej części działki wybudowany jest jednokondygnacyjny dom działkowca, W części północnej pełni funkcję utwardzonego parkingu, w pozostałej części porośnięta trawą oraz drzewami i krzewami ozdobnymi. W części południowo-zachodniej pełni funkcję ogródka letniskowego. Przy południowej części działki 1 znajdują się fragmenty terenu ogródków działkowych. Jak wynika z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej na rozprawie przeprowadzonej w dniu [...] r. właściciele wywłaszczonej nieruchomości wnieśli o wykup całego gospodarstwa oświadczając, że w sytuacji gdy są pozbawieni siedliska gospodarczego nie są w stanie prowadzić gospodarstwa rolnego o areale upraw 8 ha. Po przeprowadzeniu ponownie rozprawy w dniu [...] r. organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe uznał żądania ob. C. za całkowicie zasadne i zobowiązał wnioskodawcę wywłaszczenia tj. "A" w T. do wykupu całego gospodarstwa rolnego o łącznym areale 8,9439 ha. Kwota odszkodowawcza została ustalona przez biegłego rzeczoznawcę. W rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z tzw. "dowłaszczeniem". Zbędność na cel wywłaszczenia może być oceniona jedynie do nieruchomości, która niezbędna była do realizacji inwestycji celu publicznego, a nie co do nieruchomości, która została nabyta na wniosek samego właściciela. Na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej dnia [...] r. w tut. Starostwie z udziałem wszystkich stron pełnomocnicy Gminy Miasta T. podnieśli, że działka 1 pochodzi z dawnej działki 7. Głównym celem wywłaszczenia było przejęcie działek 4, 3 pod budowę osiedla O i O1 w T. Od ww. decyzji odrębne odwołania złożyły działające przez pełnomocnika S. G. i K. D., w których wniosły o jej uchylenie i zwrot nieruchomości, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do sytuacji, iż Starosta dokonał całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, w szczególności pominął, iż na żądanie właścicieli wywłaszczonej nieruchomości nastąpił zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka 11 (decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] r. nr [...] o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka 11 w aktach sprawy), a nadto, iż decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu Prezydenta Miasta T. nr [...] z dnia [...] r. obejmowała przedmiotową nieruchomość. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 137 § 1 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, pomimo iż nieruchomość stanowiąca działkę 1 wywodząca się z dawnej parceli 7 objęta została decyzją Prezydenta Miasta T. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu nr [...] z dnia [...] r. a cel wywłaszczenia wskazany w powołanym wyżej przepisie nie został zrealizowany; b) art. 136 § 3 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pomimo zaistnienia przesłanek zwrotu. 3) sprzeczność ustaleń Starosty [...] z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności treścią protokołu rozprawy z dnia [...] r., gdzie wskazano, iż "zachodzą konieczne przesłanki do dokonania zwrotu nieruchomości". Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że brak jest podstaw do zwrotu działki nr 1, powstałej z części dowłaszczonej parceli gruntowej nr 7. Akta archiwalne z postępowania administracyjnego wskazują bowiem jednoznacznie, że planem realizacyjnym, który został zatwierdzony decyzją z [...] r. objęte były, z nieruchomości stanowiącej wówczas współwłasność L. i R. C., jedynie zabudowane parcele gruntowe nr 4 i nr 3, jako niezbędne pod rozbudowę osiedla mieszkaniowego "O" i "O1" w T. Skoro zatem parcela gruntowa nr 7 została nabyta (dowłaszczona) na rzecz Skarbu Państwa, na wniosek jej poprzednich współwłaścicieli, to roszczenie o zwrot działki nr 1, powstałej w wyniku kolejnych podziałów ww. parceli, nie przysługuje. W związku z tym należało odmówić zwrotu żądanej części nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik S. G. i K. D., zaskarżając ją w całości. Zarzucił: 1) rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 7 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenie w toku postępowania odwoławczego zarzutów i wniosków podniesionych w odwołaniu z dnia [...] r. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., co pozostaje w sprzeczności z wyrażoną we wskazanym przepisie zasadą prawdy obiektywnej, b) art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zebrania koniecznych w sprawie dowodów i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności okoliczności, iż na żądanie następców prawnych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości nastąpił zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka 12 (decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] r. nr [...] o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka 13 w aktach sprawy), a nadto, iż decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu Prezydenta Miasta T. nr [...] z dnia [...] r. obejmowała przedmiotową nieruchomość z przeznaczeniem pod rozbudowę osiedla mieszkaniowego "O" i "O1" w T., podczas gdy obiektywna ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uwzględniająca słuszny interes społeczny i obywateli, a w tym w szczególności treść decyzji Prezydenta Miasta T. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z dnia [...] r. oraz protokół rozprawy z dnia [...] r. (str. 1) wskazuje na to, że zgodnie z celem wywłaszczenia rozbudowa osiedla obejmowała również działkę 7, z której to działki wydzielona została działka objęta przedmiotem żądania zwrotu. c) art. 80 k.p.a., poprzez wykroczenie poza granice swobodnej oceny dowodów polegające na formułowaniu wniosków nieznajdujących oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, a polegających na wykluczeniu możliwości zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oraz zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na wniosek właścicieli na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.), a także pominięcie okoliczności, iż nieruchomość będąca przedmiotem wywłaszczenia i objęta planem realizacyjnym osiedla, a stanowiąca działkę obecnie 11 na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] r. nr [...] została zwrócona na rzecz właściciela (poprzednika prawnego Wnioskodawczyń). 2. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to treści: a) art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji wyczerpania przesłanek ustawowych skutkujących obowiązkiem jej zwrotu, b) art. 137 §1 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, pomimo iż nieruchomość stanowiąca działkę 1 wywodząca się z dawnej parceli 7 objęta została decyzją Prezydenta Miasta T. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z dnia [...] r. a cel wywłaszczenia wskazany w powołanym wyżej przepisie nie został zrealizowany (co pozostaje okolicznością bezsporną), c) art. 136 § 3 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pomimo zaistnienia przesłanek zwrotu, a w szczególności ustalenie przez Wojewodę [...], że zwrot nieruchomości nie jest możliwy z wagi na "dowłaszczenie" nieruchomości objętej żądaniem, podczas gdy nieruchomość, której dotyczy niniejsze postępowanie, stanowiąca działkę 14 została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w drodze decyzji wywłaszczeniowej, a nie dobrowolnej umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, wobec czego nie sposób uznać ją za nieruchomość " dowłaszczoną". Wobec podniesionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty [...] z dnia z dnia [...] r. i zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz Skarżących, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że odmowa zwrotu wywłaszczonych nieruchomości jest wynikiem ustalonego błędnie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Celem wywłaszczenia była rozbudowa osiedla mieszkaniowego ,,O" i "O1" w T. Przedmiotowa działka nie była objęta planem realizacyjnym osiedla, niemniej, jak wynika z protokołu rozprawy z dnia [...] r. (znajdującego się w aktach sprawy - str. 1) "w toku prowadzonego postępowania (wywłaszczeniowego) na podstawie opinii Oddziału Gospodarki Przestrzennej uznano zasadność jej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod przemysł i zieleń na podstawie szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta. Zachodzą zatem konieczne przesłanki do dokonania zwrotu nieruchomości." Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na wniosek właścicieli nieruchomości bowiem w sytuacji gdy zostali oni pozbawieni siedliska gospodarczego - domu mieszkalnego i budynków gospodarczych, nie byli w stanie prowadzić gospodarstwa rolnego. Jak wynika z uważnej analizy treści przywołanych przez organ orzeczeń stosowanie przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, o których mowa w treści art. 136 ust. 4 w zw. z ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest możliwe w sytuacji nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w drodze dobrowolnej umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Powołane orzecznictwo dotyczyło więc innych sytuacji. W konsekwencji nieruchomość objęta żądaniem zwrotu przez Skarżące nie spełnia cech nieruchomości "dowłaszczonej" w rozumieniu powołanych wyżej orzeczeń sądowych. Nieruchomością dowłaszczoną jest bowiem nieruchomość nabyta w drodze umowy cywilnoprawnej na żądanie właściciela z uwagi na brak możliwości jej racjonalnego wykorzystania wobec wywłaszczenia części nieruchomości. Całkowicie pominięta została okoliczność, iż decyzja wywłaszczeniowa zawierająca cel wywłaszczenia obejmowała także nieruchomość której zwrotu domagają się Skarżące. W konsekwencji ustalenie, iż nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia (wskazany w treści decyzji wywłaszczeniowej) powoduje konieczność uwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Obszar ogródków działkowych nie spełnia cech celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Treść powołanych na uzasadnienie stanowiska Wojewody [...] przepisów nie wyklucza możliwości zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej, o ile spełnione są ustawowe przesłanki zwrotu (art. 136 ust. 3 u.g.n.). Istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest także okoliczność, iż nieruchomość będąca przedmiotem wywłaszczenia i objęta planem realizacyjnym osiedla, a stanowiąca działkę obecnie 11 na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] r. nr [...] została zwrócona na rzecz właściciela (poprzednika prawnego Wnioskodawczyni), co jako nieprzystające do forsowanej przez Starostę [...] a akceptowanej przez Wojewodę [...] tezy, zostało całkowicie pominięte w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe. Taka procedura niewątpliwie została zastosowana w niniejszej sprawie. Świadczy o tym zgromadzona w sprawie dokumentacja archiwalna, która zachowała się z której wynika, że przedmiotowa nieruchomość, objęta wnioskiem wywłaszczeniowym, nie była niezbędna do realizacji celu wywłaszczenia. Nie ma tu znaczenia, że nieruchomość, której dotyczy niniejsze postępowanie, stanowiąca działkę 14, została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w drodze decyzji wywłaszczeniowej, a nie dobrowolnej umowy (z wniosku o wywłaszczenie z [...] r. wynika, że brak było zgody na sprzedaż za zaproponowaną cenę). Niewątpliwie to właściciele żądali przejęcia części nieruchomości, a ich żądanie zostało spełnione. Argumentacja skargi nie może podważyć faktów wynikających wprost z szeregu dokumentów dotyczących ówczesnego postępowania wywłaszczeniowego, w szczególności w postaci protokołu z rokowań z [...] r., wniosku o wywłaszczenie nieruchomości z [...] r., protokołów z rozpraw wywłaszczeniowo – odszkodowawczych z [...] r. i [...] r., protokołu z [...] r. oraz uzasadnienia decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z [...]r. Niewątpliwie wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości z [...] r., złożonym do Prezydenta Miasta T., objęto inne parcele, tj. nr 4 i nr 3, gdyż to one były niezbędne na cel wywłaszczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że zwrot części terenu wywłaszczonego na wniosek byłego właściciela jest możliwy jedynie wtedy, jeżeli zostaną spełnione przesłanki zbędności tej części terenu, który został wywłaszczony na wniosek inwestora dla realizacji celu wywłaszczenia. Przyjmuje się bowiem, iż nieruchomość wywłaszczona na wniosek byłego właściciela od początku była zbędna dla realizacji celu wywłaszczenia. Byt prawny tej nieruchomości musi więc być związany z tą częścią nieruchomości, która w ocenie organu dokonującego wywłaszczenia była niezbędna dla realizacji celu wywłaszczenia. Ustalenie, iż na tej części cel wywłaszczenia nie został zrealizowany implikuje możliwość zwrotu nie tylko nieruchomości wywłaszczonej dla realizacji celu wywłaszczenia, ale też nieruchomości dowłaszczonej (zob. wyrok WSA w Krakowie z 1 grudnia 2016 r., sygn. II SA/Kr 791/16 i podane tam orzecznictwo). Co więcej, zbycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości nie wymagało określenia celu wywłaszczenia, gdyż przesłanki sprowadzały się do oceny, czy pozostała (nieobjęta postępowaniem wywłaszczeniowym) część nieruchomości będzie nadawała się do dalszego racjonalnego użytkowania na cele dotychczasowe (zob. wyrok NSA w Warszawie z 24 kwietnia 2003 r., sygn. I SA 2374/01, LEX nr 148971). Zatem, jeśli wywłaszczenie nastąpiło na wniosek właściciela, to nie mógł być określony cel wywłaszczenia, a jedynie istniała wola właściciela, aby nieruchomość przejęta została przez Państwo, a Państwo następnie decydowało, jak ją wykorzystać. W takiej sytuacji były właściciel nie może zarzucać, iż wywłaszczona nieruchomość została niewłaściwie wykorzystana, niezgodnie z celem wywłaszczenia. Podzielić zatem należy stanowisko Wojewody wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w sprawie zastosowanie znalazł art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Nie naruszono w tym względzie art. 107 §1 i 3 oraz 138 §1 pkt 1 k.p.a. Zatem, podsumowując dotychczasowe rozważania, ewentualny zwrot tak nabytej nieruchomości może zostać dokonany jedynie w sytuacji, gdy zwrotowi podlegają również działki nabyte na cele wywłaszczenia. Zwrotu tych ostatnich jednak skarżące nie domagały się. Nie ma tu znaczenia ewentualny zwrot dokonany w przeszłości innej części nieruchomości, bowiem Sąd nie kontroluje tamtego postępowania. Nie jest to żaden argument, który miałby zmienić rozstrzygnięcie i uzasadniać zwrot nieruchomości wbrew prawu. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 136 ust. 3, art. 137, art. 2, 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzupełniająco dodać można, że wg art. 99 p.p.s.a. sąd nawet na zgodny wniosek stron może odroczyć posiedzenie tylko z ważnej przyczyny. Urlop pełnomocnika nie jest ową ważną przyczyną, skoro pełnomocnik miała wystarczająco dużo czasu, by wyznaczyć ewentualnego pełnomocnika substytucyjnego, który miał czas, by zapoznać się z materiałami postępowania. Pozostałe strony mają prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Dodatkowo, skarżące osobiście brały udział w postępowaniu. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl. ----------------------- * i