II SA/Gl 1147/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi E. M. (M.), J. M. (M.) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 26 czerwca 2025 r. nr SKO.UL/41.7/161/2025/5726/KO w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta G. z dnia 7 lutego 2025 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżących solidarnie 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia 7 lutego 2025 r. Prezydent Miasta G. nałożył na skarżących J.M. i E.M. grzywnę w wysokości 5.000,00 zł oraz wezwał ich do solidarnego uiszczenia tej grzywny w terminie do 28 lutego 2025 r. oraz pouczył, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie, zostanie ona przymusowo ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Ponadto wezwał skarżących do wykonania w terminie do dnia 28 lutego 2025 r. obowiązku określonego w tytułach wykonawczych z dnia 7 lutego 2025 r. nr [...] oraz nr [...], wystawionych przez Prezydenta Miasta G. i orzekł, że w przypadku niewykonania obowiązku w terminie, nakładane będą grzywny w tej samej lub wyższej kwocie. W uzasadnieniu organ wskazał, że 9 maja 2023 r. została wydana decyzja nakazująca skarżącym przywrócić poprzedni sposób zagospodarowania nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], obejmującej działki nr; [...], [...], obręb [...], poprzez likwidację istniejącego na wymienionych działkach placu składowego, na którym magazynowane są: materiały budowlane, konstrukcje stalowe oraz odbywa się przechowywanie maszyn budowlanych, jako niezgodnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku rozpoznania odwołania skarżących od wymienionej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, decyzją z 13 października 2023 r. uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej określenia 60-dniowego terminu na wykonanie zobowiązania i w pozostałym zakresie utrzymało w mocy wymienioną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1887/23 oddalił skargę od decyzji organu odwoławczego i wyrok ten jest prawomocny. Organ podniósł, iż w związku ze stwierdzeniem, że orzeczony obowiązek nie został wykonany, upomnieniem z dnia 18 listopada 2024 r., zobowiązani zostali wezwani do jego wykonania w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia. Wskazał, że 9 stycznia 2025 r. pełnomocnik skarżących poinformował o wykonaniu obowiązku z końcem kwietnia 2024 r., na dowód czego przedłożył dokumentację fotograficzną. Następnie organ podniósł, że – jak wykazała kolejna wizja terenowa z 28 stycznia 2025 r. – zobowiązani nie zaniechali prowadzenia placu składowego, na którym nadal magazynowane są: materiały budowlane oraz odbywa się przechowywanie maszyn budowlanych. Dodał, że okresowa zmiana ilości i asortymentu gromadzonych materiałów budowlanych nie czyni zadość wykonaniu obowiązku nałożonego w decyzji z 9 maja 2023 r. W związku z tym zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne. W zażaleniu od powyższego postanowienia skarżący – reprezentowani przez pełnomocnika – podnieśli zarzut naruszenia przepisów postępowania egzekucyjnego poprzez wydanie przez organ orzeczenia pomimo wygaśnięcia obowiązku objętego decyzją administracyjną w związku z jego wykonaniem na przełomie kwietnia i maja 2024 r. W związku z tym wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia 26 czerwca 2025 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że dokumentacja zgromadzona w sprawie jednoznacznie potwierdza, iż nie nastąpiła likwidacja składowiska na nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], obejmującej działki nr: [...], [...], obręb [...]. Organ podniósł, iż z dokumentacji zgromadzonej przez Prezydenta Miasta G. wynika, że nie budzi wątpliwości, iż na przedmiotowej nieruchomości nadal znajduje się nielegalne składowisko. Podnoszona przez pełnomocnika okoliczność, że część nieruchomości została uporządkowana, a na pozostałej znajdują się inne rzeczy ruchome niż na dzień powstania obowiązku określonego w decyzji z dnia 9 maja 2023 r., nie może skutkować uznaniem wykonania obowiązku nałożonego na skarżących wymienioną decyzją. Organ dodał, że nie jest zasadne przeprowadzanie dowodów z zeznań świadka i przesłuchania strony na okoliczność, czy były podejmowane działania mające na celu likwidację składowiska, jeśli bezsprzecznie istnieje ono nadal, co jednoznacznie potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. W podsumowaniu wskazał, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki nałożenia grzywny, tryb jej nałożenia był zgodny z przepisami prawa, jak również wydane postanowienie w tym przedmiocie spełnia warunki i przesłanki ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W skardze wniesionej od powyższego postanowienia skarżący – reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym - podnieśli zarzut naruszenia przy jego wydaniu przepisów postępowania, tj.: - 1) art. 33 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nałożenie na skarżących grzywny w ramach postępowania egzekucyjnego prowadzonego pomimo wygaśnięcia obowiązku objętego decyzją administracyjną, w związku z jego wykonaniem przez skarżących na przełomie miesiąca kwietnia i maja 2024 r.; - 2) art. 7 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: K.p.a.), oraz art. 77 § 1 K.p.a. i art. 78 § 1 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niezebranie i nierozważenie całości materiału dowodowego oraz przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie tej oceny w sposób dowolny, skutkujące w szczególności: - błędnym uznaniem, że skarżący nie wykonali ciążącego na nich obowiązku; - nieprzeprowadzeniem na wniosek skarżących dowodów z zeznań świadka i strony, pomimo, że są one kluczowe dla stwierdzenia, czy doszło do wygaśnięcia obowiązku objętego decyzją; - 3) art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu z uwagi na niedoręczenie pełnomocnikowi strony przez organ I instancji wezwania do złożenia wyjaśnień dotyczących zarzutów egzekucyjnych; - 4) art. 8 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów publicznych. W związku z powyższymi zarzutami wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta G. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej P.p.s.a. określa, jakie naruszenia prawa stanowią podstawę uwzględnienia skargi. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Podkreślenia zatem wymagało, że zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 132, zwanej dalej również u.o.p.e.a.), grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Natomiast na podstawie art. 119 § 2 tej ustawy, grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Z cytowanych przepisów wynika, że grzywna w celu przymuszenia stanowi tzw. przymuszający środek egzekucyjny, jest stosowana w celu skłonienia zobowiązanego do wykonania nałożonego na niego obowiązku. W wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji stwierdzić należało, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania dotyczącego zastosowania wymienionego środka egzekucji. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie, unormowany w art. 119 § 1 u.o.p.e.a. środek egzekucyjny jest formą nacisku, mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji wynika, że organ jest zobligowany do zastosowania określonej dolegliwości, jeśli jest to niezbędne do realizacji ciążącego na zobowiązanym obowiązku. Ponadto przepis art. 7 § 3 u.o.p.e.a. stanowi, że stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. W konsekwencji tego, zastosowanie środka egzekucyjnego wymaga stwierdzenia przez organ, że nie został wykonany obowiązek podlegający egzekucji. W niniejszej sprawie w dniu 9 stycznia 2025 r. skarżący – reprezentowani przez pełnomocnika - poinformowali organ o wykonaniu obowiązku nałożonego na nich decyzją z 9 maja 2023 r. W tym zakresie organ I instancji podniósł w postanowieniu, że "wizja terenowa" z 28 stycznia 2025 r. wykazała, iż zobowiązani nie zaniechali prowadzenia placu składowego, na którym nadal magazynowane są: materiały budowlane oraz odbywa się przechowywanie maszyn budowlanych. Podkreślenia zatem wymagało, że w aktach administracyjnych zamieszczone zostały jedynie fotografie z pieczęcią wskazującą datę 28 stycznia 2025 r., jednakże bez jakiegokolwiek opisu, a nawet bez wskazania, że obrazują one stan zagospodarowania właśnie przedmiotowej nieruchomości, której dotyczy obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. Okoliczności tej można się jedynie domyślać z uwagi na to, że fotografie znajdują się w aktach niniejszej sprawy. Jednakże - nie czyni to zadość obowiązkom organu w zakresie wykonania powyższej czynności, tj. stwierdzenia, że nie został zrealizowany obowiązek nałożony na skarżących, gdyż stwierdzenie to powinno opierać się na niebudzącym wątpliwości materiale dokumentacyjnym zawartym w aktach. Ma to szczególnie istotne znaczenie z uwagi na to, że – jak już była o tym mowa wyżej - zastosowanie środka egzekucyjnego wymaga stwierdzenia przez organ, iż nie został wykonany obowiązek podlegający egzekucji. Dodać przy tym należało, że prawidłowe jest wnioskowanie organu odwoławczego sprowadzające się do tego, iż nie ma znaczenia, czy były podejmowane działania mające na celu likwidację składowiska, jeśli istnieje ono nadal. Jednakże błędnie organ ten ocenił, że okoliczność tę – tj. istnienie składowiska - jednoznacznie potwierdził materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Jak bowiem wskazano wyżej, załączone w aktach fotografie, bez wskazania czego dotyczą, nie mogą być podstawą żadnych ustaleń. W pełni zasadny jest zatem zarzut skargi, że grzywna w celu przymuszenia została nałożona bez ustalenia stanu faktycznego potwierdzającego niewykonanie egzekwowanego obowiązku, co stanowiło naruszenie przepisu art. 7 i art. 77 K.p.a. w związku z art. 18 u.o.p.e.a. W konsekwencji powyższego stwierdzić zatem należało, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dotyczyło uchybienia z zakresu podstawowych wymogów, jakie powinno spełniać postępowanie egzekucyjne. Z tego powodu skargę należało uwzględnić i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ egzekucyjny uwzględni powyższe wskazania, według których stwierdzenie, że nie został zrealizowany obowiązek nałożony na skarżących, powinno opierać się na niebudzącym wątpliwości materiale dokumentacyjnym zawartym w aktach. W okolicznościach niniejszej sprawy, w której egzekwowany obowiązek dotyczy przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości, zasadne jest sporządzenie protokołu z oględzin przedmiotowej nieruchomości. Przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. stanowił podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania, na które składało się wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł, określone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935), opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wpis w wysokości 100 zł.