II SA/Gl 1148/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi G. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na wniosek obecnie skarżącej G. T. z dnia [...] r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wszczął postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych wykonanych na nieruchomościach oznaczonych numerami działek 1 i 2, położonych w T. przy al. [...], wykorzystywanych jej zdaniem jako parking. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego wskazując, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze złożonym zgłoszeniem, a czynności dowodowe przeprowadzone w toku postępowania pozwoliły stwierdzić, że Wójt Gminy O. podjął działania (postawienie znaków drogowych) celem zapobieżenia wykorzystywania wspomnianego terenu w charakterze parkingu. Skarżąca złożyła zażalenie na to postanowienie, zarzucając organowi niewłaściwe zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. W jej ocenie odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego ma charakter rozstrzygnięcia formalnego, a w niniejszej sprawie organ sformułował wnioski odnoszące się do meritum sprawy, co oznacza, że nie było podstaw do zastosowania w/w przepisu. Po rozpatrzeniu zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że organy nadzoru budowlanego dysponują uprawnieniem do przeprowadzenia czynności kontrolnych w oparciu o art. 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Jeśli czynności te, zainicjowane pismem strony, ujawnią konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego – wówczas wspomniane pismo traktowane jest jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, a datą wszczęcia tego postępowania jest data wpływu żądania strony do organu. Natomiast w sytuacji, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości co do zasadności wszczęcia postępowania administracyjnego – wówczas organ może odmówić jego wszczęcia, albowiem w przeciwnym przypadku po wszczęciu postępowania administracyjnego należałoby je niezwłocznie umorzyć. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła organom obu instancji naruszenie art. 61a k.p.a., które polegało na zastosowaniu tego przepisu w sytuacji, gdy stwierdzenie, że wykonany zakres robót odpowiada zgłoszeniu, mogło nastąpić dopiero po rozpoznaniu sprawy co do meritum. Nadto zwróciła uwagę, że działania organów nadzoru budowlanego oraz właściciela terenu zmierzają de facto do obejścia prawa, skoro pomimo wyraźnego zakazu sformułowanego przez Starostwo Powiatowe w T. sporna nieruchomość jest użytkowana jako parking, o czym świadczy dokumentacja fotograficzna oraz umieszczenie znaku z napisem PARKING. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 10 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4 i art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że roboty prowadzone na działkach nr 1 i 2 nie prowadzą do budowy parkingu i nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a także, że zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy na poparcie swojego stanowiska przywołał tezy zawarte w postanowieniu NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1500/09, oraz w wyroku tut. Sądu z dnia 8 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1251/12. W tym ostatnim orzeczeniu Sąd uznał za zasadną odmowę wszczęcia postępowania z uwagi na to, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie organu, w niniejszej sprawie brak było podstaw do nałożenia na stronę określonych obowiązków, a tym samym uzasadnione było stwierdzenie bezprzedmiotowości jeszcze przed wszczęciem postępowania. Na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. pełnomocnik organu dodał, iż w sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania, a czynności organu miały charakter kontrolny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie albowiem część jej zarzutów okazała się zasadna. Przepis art. 61a k.p.a. daje organowi administracji publicznej uprawnienie do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w dwóch przypadkach: gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną albo wtedy, gdy z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Innymi słowy, aby wydać takie rozstrzygnięcie, organ musi stwierdzić, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony (musi być to oczywiste w świetle okoliczności sprawy), bądź też, że na przeszkodzie w prowadzeniu postępowania leżą inne przyczyny (np. wniosek dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej prawomocną decyzją, treść wniosku wskazuje na to, że sprawa nie należy do właściwości rzeczowej żadnego organu lub sądu). Zastrzec jednak trzeba, że jest to instytucja procesowa o wyjątkowym charakterze, której zastosowanie jest możliwe tylko w tych przypadkach, w których już wstępna analiza treści skierowanego do organu żądania wskazuje na to, że zachodzi co najmniej jedna z przywołanych wyżej przesłanek. Jeżeli jednak, po weryfikacji wniosku, organ dojdzie do przekonania, że należy zbadać, czy pochodzi on od osoby uprawnionej, czy jego przedmiotem jest kwestia mieszcząca się w zakresie właściwości organu a także, czy podniesione we wniosku okoliczności uzasadniają interwencję organu, to wówczas przeprowadza on działania zmierzające do poczynienia ustaleń w tym zakresie, czyli podejmuje czynności w toku postępowania administracyjnego, co w konsekwencji oznacza, że zamknięta zostaje droga do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. W odniesieniu do spraw prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego należy mieć również na względzie przepis art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego, który nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązek sprawowania nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. W ramach przysługujących organom kompetencji mogą one przeprowadzać z urzędu tzw. czynności kontrolne zmierzające do ustalenia, czy w konkretnych sytuacjach doszło do naruszenia prawa budowlanego. Trzeba jednak pamiętać, co umknęło organom wydającym postanowienia w niniejszej sprawie, że przeprowadzenie tego rodzaju czynności nie może stanowić surogatu postępowania dowodowego prowadzonego w oparciu o przepisy k.p.a., a organ nie może w sposób całkowicie dowolny przyjąć, że postępowanie administracyjne nie zostało zainicjowane. Uprawnienie do kontroli, o której mowa w art. 81 Prawa budowlanego jest wyrazem przyznania organom nadzoru budowlanego kompetencji o charakterze policji budowlanej, jednakże czynności wykonywane w jej ramach przez te organy, a zwłaszcza poczynione ustalenia stanowią materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy tego rodzaju aktywność organu, podejmowana w ramach przyznanych mu kompetencji nie może być traktowana jako konkurencyjny, względem procesowego postępowania dowodowego, tryb weryfikacji okoliczności faktycznych zgłoszonych przez stronę. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli więc, po wstępnym badaniu wniosku organ dojdzie do przekonania, że wniosek pochodzi od podmiotu, któremu może przysługiwać przymiot strony, a jego treść zawiera żądanie mieszczące się w zakresie właściwości rzeczowej i miejscowej organu, postępowanie administracyjne wszczyna się niejako "automatycznie" a wszelkie działania organu zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przybierają postać czynności dowodowych w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. W konsekwencji zakończenie takiego postępowania następuje w formie decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum, ewentualnie, jeśli istnieją ku temu podstawy, umarzającej postępowanie administracyjne. W tym kontekście Sąd w pełni aprobuje stanowisko wyrażone w przywołanym przez organ odwoławczy wyroku z dnia 8 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1251/12. Jednakże pamiętać trzeba, że orzeczenie to zapadło w odmiennym stanie faktycznym, który dawał podstawę do sformułowania takiego poglądu. Wbrew stanowisku organu odwoławczego wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia (vide str. 3), bezzasadność prowadzenia postępowania administracyjnego, rozumiana jako stwierdzenie, że brak jest podstaw do interwencji organów nadzoru budowlanego nie może co do zasady stanowić przesłanki do odmowy wszczęcia tegoż postępowania. Nie oznacza to jednak, że tego rodzaju praktyka nie jest dopuszczalna w sprawie, w której organ dojdzie do przekonania, że ewentualne wszczęcie postępowania administracyjnego z pewnością prowadzić będzie do jego umorzenia. Aby jednak było to możliwe stan faktyczny i prawny sprawy nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie żaden z organów nie zanegował statusu strony przysługującego skarżącej, jak również nie zakwestionował swojej właściwości miejscowej i rzeczowej do załatwienia przedmiotowego wniosku. Oznacza to, że wyeliminowane zostały przesłanki dające podstawę do odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych. Zgromadzony w sprawie, obszerny materiał dowodowy nie wskazywał jednoznacznie na to, że na działkach nr 1 i 2 położonych w T. przy al. [...] nie podjęto działań zmierzających do budowy parkingu. Przeciwnie, zarówno dokumentacja fotograficzna, fakt użycia kruszyw "stosowanych w obiektach budowlanych i w budownictwie drogowym", a także dokonanie przez Gminę O. w dniu [...] r. zgłoszenia zamiaru wydzielenia 10 miejsc postojowych na wspomnianych nieruchomościach, przemawiają przeciwko tezie o wykonaniu robót budowlanych zgodnie z przyjętym zgłoszeniem i braku podstaw do stwierdzenia, że wspomniana nieruchomość w istocie ma pełnić funkcje parkingu. W tych kwestiach organy nie zajęły stanowiska, a mają one fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia powstałego sporu. Samo ustawienie znaków drogowych eliminujących możliwość ruchu na utwardzonym placu nie przesądza jeszcze o jego kwalifikacji w rozumieniu prawa budowlanego i powinno być analizowane w kontekście pozostałych ustaleń poczynionych przez organy. Wobec powyższego brak było podstaw do wydania rozstrzygnięć odmawiających wszczęcia postępowania administracyjnego ze względu na to, że ewentualne wszczęcie takiego postępowania z pewnością zakończyłoby się jego umorzeniem. W istocie postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało z dniem [...] r., tj. z datą wpływu podania skarżącej do organu pierwszej instancji. Wszelkie czynności organów w świetle tego, co zostało wyżej naprowadzone podjęte po tej dacie, miały charakter postępowania dowodowego, prowadzonego w oparciu o regulacje Działu II, Rozdziału 4 k.p.a., a ich konsekwencją winno być wydanie decyzji. Lektura uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazuje na brak konsekwencji w działaniu organu skoro wydając akt o charakterze stricte formalnym (a takim jest postanowienie wydane na podstawie art. 61a k.p.a.), dokonuje oceny co do meritum żądania skarżącej i odnosi się do ustaleń poczynionych w trakcie czynności kontrolnych. Abstrahując od tego, czy konkluzje organu są słuszne, zgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną zasadnym byłoby ewentualne umorzenie postępowania administracyjnego, nie zaś odmowa jego wszczęcia. Zarzuty strony mieściły się bowiem w katalogu spraw, którymi organy nadzoru budowlanego się zajmują, a sam wniosek pochodzi od właścicielki nieruchomości bezpośrednio graniczącej ze spornym "parkingiem". Tego rodzaju rozważania mogłyby być więc uzasadnione w przypadku wydania decyzji umarzającej postępowanie, a nie w odniesieniu do postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że jedynie postępowanie jurydyczne gwarantuje stronom czynny i pełny udział w tym postępowaniu, a ponadto stwarza możliwość kontroli zarówno instancyjnej, jak i sądowoadministracyjnej w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku stwierdzając na zasadzie art. 152 tej ustawy, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W oparciu o art. 200 przywołanej ustawy zasądzono od organu na rzecz skarżącej kwotę 357,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które złożył się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100,00 zł, opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie reprezentującego skarżącą radcy prawnego w kwocie 240,00 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).