II SA/Gl 1149/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Piotr Broda, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. w M. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia dotyczącego uzgodnienia warunków zabudowy oddala skargę. Prowadząc postępowanie z wniosku K. Z. i A. K. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy domu jednorodzinnego na działce nr 2 w I. przy ul. [...], Burmistrz I. pismem z 23 kwietnia 2012 r. wystąpił do Okręgowego Urzędu Górniczego w K. o uzgodnienie inwestycji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 4 w związku z art. 4 i art. 64 ustawy z 27 marca 13 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z,p. W uzasadnieniu wskazał, że działka znajduje się w granicach terenów górniczych dwóch czynnych kopalni odkrywkowych "[...]" oraz "[...]". Postanowieniem z [...]r. nr [...] Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. uzgodnił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, podając w podstawie prawnej art. 60 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 106 k.p.a. Stwierdził, że: – obiekt położony jest poza zasięgiem maksymalnej strefy zagrożenia ze względu na rozrzut odłamków skalnych, – obiekt położony jest poza zasięgiem maksymalnej strefy zagrożenia ze względu na działanie fali uderzeniowej, – obiekt położony jest poza zasięgiem maksymalnej strefy szkodliwych drgań sejsmicznych, – rzędna zwierciadła wód gruntowych może znajdować się na rzędnej około 235-240 m n.p.m., – wstrząsy górotworu spowodowane działalnością górniczą mogą wywoływać drganie gruntu o maksymalnej prędkości v = 0,35 m/s. W uzasadnieniu wskazano, że rozpoznanie sytuacji geologiczno-górniczej dokonano w oparciu o opinie przedłożone przez Kopalnię "A" Sp. z o.o. w I. z [...] r. i pismo "B" S.A. w S. z [...] r. Ustalono, że teren położony jest poza zasięgiem maksymalnych stref zagrożenia ze względu na rozrzut odłamków i działanie fali uderzeniowej, a także poza zasięgiem maksymalnej strefy szkodliwych drgań sejsmicznych, możliwe jest występowanie wstrząsów wywołanych działalnością górniczą. W dniu [...] r. Burmistrz I. wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Od decyzji tej odwołanie wniosła "C" spółka z o.o. w M., będąca właścicielem sąsiedniej działki o nr 1. Wnioskiem z [...]r. spółka "C" zwróciła się do Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z [...] r., podając jako podstawę żądania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że dokonując uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a. organ pominął okoliczność, że działka nr 2 jest bogata w złoża. Przepisy gwarantują ochronę złóż jako elementu środowiska. Zgodnie z art. 5 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, zaś art. 74 ust. 2 Konstytucji nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony środowiska. Zgodnie z art. 125 ustawy z 27 kwietnia 11 r. Prawo ochrony środowiska, złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami i kompleksowym wykorzystaniu. Racjonalna gospodarka wiąże się z koniecznością kompleksowego wykorzystania kopalin, tj. możliwie najpełniejszego wydobycia i przerobu kopaliny. Regulacje zawarte w ustawie o ochronie środowiska wyznaczą kierunki, konkretyzowane w ustawie z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze. Na działce nr 2 istnieje udokumentowane złoże. W związku z powyższym dopuszczalne jest ograniczenie możliwości zabudowy, co znalazło potwierdzenie w wyroku NSA z 18 grudnia 19 r., II OSK 1661/09. Gdy brak jest w gminie planu miejscowego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być poprzedzone zbadaniem, czy na terenie występuje udokumentowane złoże. Organ uzgadniający nie uwzględnił złoża, co uzasadnia stwierdzenie nieważności postanowienia. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego dopuścił dowód z akt postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy, na okoliczność czy spółka wnosząca wniosek o stwierdzenie nieważności jest stroną postępowania, oraz zawiadomił o zakończeniu postępowaniu i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem. Postanowieniem z [...] r. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z [...] r. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania i zarzuty wniosku. Stwierdził, że analiza materiału sprawy nie potwierdziła zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jak również zaistnienia innych przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Wyjaśnił, że uzgodnienie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy. Jego podstawę prawną stanowiły przepisy art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 u.pz.p. Właściwość organów nadzoru górniczego w tym postępowaniu wyznaczają cele ustalenia granic terenu górniczego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 15 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm.), zwanej dalej p.g.g., terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych. Przedmiotem uzgodnienia jest zatem określenie czynników geologicznych i górniczych charakteryzujących teren górniczy w miejscu planowanej inwestycji, co ma służyć do prawidłowego zaprojektowania i ochrony obiektu budowlanego. Przedmiotem nie jest zatem ochrona złoża, gdyż ta kwestia, nadto zawężona do etapu ruchu zakładu górniczego, jest realizowana na podstawie art. 168 ust. 1 pkt 4 i 5 p.g.g. Granice terenów górniczych są określone w koncesjach na wydobywanie kopalin. Dokonane uzgodnienie uwzględnia fakt prowadzenia eksploatacji kopalin objętych koncesjami wyznaczającymi granice terenów górniczych "[...]" oraz "[...]". Powołany zaś we wniosku wyrok NSA nie ma znaczenia dla sprawy, albowiem odnosi się do uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Spółka zarzuciła naruszenie art. 185 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 53 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 168 ust. 1 pkt 4 i 5 p.g.g. Podtrzymała tezę, że uzgodnienie winno obejmować nie tylko analizę wystąpienia czynników geologiczno-górniczych, ale także poszanowania przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Nadto wskazała, że ochrony złóż nie można sprowadzić tylko do przepisu art. 168 ust. 1 pkt 4 i 5 p.g.g., ale zastosowanie znajdują przepisy Prawa ochrony środowiska oraz art. 5 i 74 ust. 2 Konstytucji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z [...] r. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego utrzymał w mocy swe poprzednie rozstrzygnięcie z [...] r. W uzasadnieniu podał, że strona nie wyjaśniła na czym w sprawie polegało naruszenie art. 5 i 74 ust. 2 Konstytucji, wobec czego zarzut ten nie poddaje się analizie. Nie mają też znaczenia dla sprawy zarzuty dotyczące merytorycznej oceny postanowienia z [...]r. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko dotyczące przesłanek nieważności i wskazał dodatkowo, że w aktualnym stanie prawnym żaden organ nie jest uprawniony do dokonania uzgodnienia w trybie u.p.z.p. wedle kryteriów podnoszonych przez stronę. Zmiany art. 17 pkt 6 lit. a oraz art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p. przewiduje projekt ustawy z 15 lutego 2013 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw. W skardze do sądu administracyjnego "C" spółka z o.o. w M. wniosła o uchylenie obu postanowień Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 53 ust. 4 u.p.z.p., art. 168 ust. 1 pkt 4 i 5 p.g.g. oraz art. 125 ustawy Prawo ochrony środowiska. Powtarzając dotychczasową argumentację wskazała, że ze względu na położenie planowanego obiektu na terenie górniczym celowe było negatywne uzgodnienie przedsięwzięcia. Ze względu na art. 168 ust. 1 pkt 4 i 5 p.g.g. nie można odmówić Dyrektorowi Okręgowego Urzędu Górniczego kompetencji nadzorczych i kontrolnych nad terenem górniczym, na którym odbywa się ruch zakładu górniczego. Realizacja zasady ochrony i racjonalnej gospodarki złożem wyklucza możliwość powstawania budynków mieszkalnych na terenie górniczym. Nadto żaden przepis nie wyklucza stosowania ustawy Prawo ochrony środowiska w toku procedury ustalania warunków zabudowy, w szczególności jej art. 125, a także przepisów art. 5 i 74 ust. 2 Konstytucji. Kształtowanie ładu przestrzennego powinno umożliwiać prowadzenie racjonalnej gospodarki złożem. Stanowisko swoje strona skarżąca podtrzymała w piśmie procesowym z 4 grudnia 2013 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Wyższego Urzędu Górniczego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wskazał, że przedmiotem uzgodnienia nie była ochrona złoża, ale ochrona obiektu budowlanego. Uczestniczki postępowania na rozprawie w dniu 6 grudnia 2013 r. wniosły o oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, zainicjowanym wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Instytucję stwierdzenia nieważności regulują przepisy art. 156-159 k.p.a., zaś katalog przesłanek umożliwiających stwierdzenie nieważności zawiera art. 156 § 1, ma on charakter zamknięty. Kontrolą Sądu objęta jest zatem kwestia, czy w sprawie zaistniała któraś z przesłanek nieważności określona w art. 156 § 1 k.p.a. w odniesieniu do postanowienia uzgadniającego. Nie jest zatem przedmiotem badania Sądu ani merytoryczna poprawność postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z [...]r., co mogło mieć miejsce w toku postępowania instancyjnego, ani tym bardziej sprawa przesłanek do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Żądanie stwierdzenia nieważności zostało oparte na przesłance rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mającym polegać na pominięciu przez organ uzgadniający faktu zlokalizowania działki nr 2 na terenie górniczym, o udokumentowanym złożu, co w ocenie skarżącej skutkowało naruszeniem przepisów art. 5 i 74 ust. 2 Konstytucji oraz art. 125 ustawy o ochronie środowiska w zakresie wprowadzającym obowiązek racjonalnej gospodarki i kompleksowego wykorzystania złoża, a także przepisów prawa geologicznego i górniczego, regulujących uprawnienia organów nadzoru górniczego w tym zakresie (art. 168 ust. 1 pkt 4 i 5 p.g.g.). Na wstępie należy zwrócić uwagę, że istnieje rodzajowa różnica między takimi aktami jak plan miejscowy i decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy określa zarówno ustalenie przeznaczenia terenu, jak i rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. Natomiast decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 4 ust. 2 u,p.z.p., określa jedynie sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy, nie dotyczy ustalenia przeznaczenia terenu. Jedynie plan miejscowy, jako akt prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie, kształtuje sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Plan miejscowy podlega uzgodnieniu m. in. z właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych (art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p.). Powoływany przez stronę skarżącą wyrok NSA z 18 grudnia 19 r., II OSK 1661/09, jak słusznie zauważył organ, dotyczy właśnie możliwości wprowadzenia ograniczeń w wykonywaniu prawa własności i przeznaczenia w planie terenów występowania złoża nie na cele mieszkaniowe, ale właśnie na cele związane z jego eksploatacją. Wyrok ten, jako dotyczący innej procedury prowadzonej w oparciu o przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie ma zatem znaczenia dla sprawy, w szczególności nie rozstrzyga o przedmiocie uzgodnienia dokonywanego przez organ nadzoru górniczego przy uzgadnianiu warunków zabudowy. Podstawą prawną postanowienia z [...]r. był przepis art. 60 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ, po uzgodnieniu z organami, o jakich mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień wymaganych przepisami odrębnymi. Organem właściwym do uzgodnienia decyzji, wskazanym w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. jest właściwy organ nadzoru górniczego – w odniesieniu do terenów górniczych. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., przy czym zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Ograniczenie dotyczące prawa złożenia zażalenia nie dotyczy jednak postępowań nadzwyczajnych, w których krąg stron wyznacza się samodzielnie, w oparciu o kryterium interesu prawnego. Prawidłowo zatem organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne ustalił interes prawny wnoszącego wniosek z uwzględnieniem jego pozycji procesowej w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z art. 64 u.p.z.p., do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio m. in. art. 54 ustawy. Odesłanie to pozwala na określenie przedmiotu i zakresu uzgodnień dokonywanych przez organ górniczy, zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. e u.p.z.p. w decyzji o warunkach zabudowy określa się warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych. Prawidłowe jest wobec powyższego stanowiska Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego, że przedmiotem uzgodnienia przez organ nadzoru górniczego, na etapie ustalania warunków zabudowy, jest ochrona obiektów budowlanych na terenach górniczych, co znajduje uzasadnienie w przepisach art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 4 i art. 54 pkt 2 lit. e w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Odpowiada to definicji terenu górniczego z art. 6 ust. 1 pkt 15 p.g.g., zgodnie z którą terenem górniczym jest właśnie przestrzeń objęta szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Nie jest zatem w tym postępowaniu przedmiotem uzgodnień ochrona złóż. Wskazywane przez stronę skarżącą przepisy dotyczące ochrony złóż nie mogły wobec tego mieć w sprawie zastosowania, w konsekwencji nie mogło dojść do ich naruszenia. Powoływany przez skarżącą przepis art. 168 p.g.g. dotyczy zakresu nadzoru i kontroli organów nadzoru górniczego nad ruchem zakładów górniczych, co nie było niewątpliwie przedmiotem postępowania, w którym dokonano kwestionowanego uzgodnienia. Kontrola gospodarki złożami kopaliny w procesie ich wydobywania i ochrona środowiska i gospodarki złożem, o jakiej mowa w art. 168 ust. 1 pkt 4 i 5, mogą mieć miejsce w stosunku do ruchu zakładu górniczego, a nie znajdują zastosowania przy ustalaniu warunków zabudowy dla działek stanowiących własność innych podmiotów. Z podanych względów, związanych z przedmiotem uzgodnienia, w sprawie nie mógł także znaleźć zastosowania art. 125 ustawy o ochronie środowiska, zgodnie z którym złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami i kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym towarzyszących. Ochrona kopalin i ich wykorzystanie nie były przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a decyzja nie podlegała uzgodnieniu w zakresie dotyczącym ochrony kopalin. Argumentacja stosowana w sprawie przez stronę skarżącą nie ma związku z przeprowadzonym postępowaniem i przedmiotem dokonanego uzgodnienia. Wobec braku przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. zasadnie organ nadzoru górniczego odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia z [...]r. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Ze względu na brak podstaw prawnych, nie było możliwe orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania na rzecz uczestniczek postępowania, zgodnie z art. 1 powołanej ustawy, w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji zwrot kosztów przysługuje jedynie skarżącemu od organu, w przypadku uwzględnienia skargi. sw