II SA/Gl 115/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wodzisławiu Śląskim na uchwałę Zgromadzenia Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji z siedzibą w Wodzisławiu Śląskim z dnia 20 maja 2011 r. nr II.8.2011 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy stwierdza nieważność uchwały w części dotyczącej § 23 pkt 5, § 24 pkt 1 w części obejmującej słowa "nie tylko" oraz od słowa "ale" do słowa "kanalizacyjnych", § 39 i § 41 pkt 2. Prokurator Rejonowy w Wodzisławiu Śląskim zaskarżył do tutejszego Sądu uchwałę nr II.8.2011 Zgromadzenia Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji z siedzibą w Wodzisławiu Śląskim z dnia 20 maja 2011 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie działania Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w Wodzisławiu Śląskim w części dotyczącej : - § 24 uchwały w którym przewidziano nałożenie na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci za jej zgodą obowiązku wybudowania ze środków własnych urządzeń wodociągowych lub/i kanalizacyjnych, - § 23 pkt. 5 uchwały w zakresie nałożenia na odbiorcę obowiązku zapłaty na rzecz przedsiębiorstwa wynagrodzenia za wydanie warunków przyłączenia, - § 39 uchwały w zakresie w którym uzależnia się dostawę wody na cele przeciwpożarowe od zawarcia umowy pomiędzy gminą i przedsiębiorstwem. Zarzucił w skardze Międzygminnemu Związkowi Wodociągów i Kanalizacji w Wodzisławiu Śląskim istotne naruszenie art. 31 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez wskazanie w uchwale na możliwość nałożenia na odbiorcę obowiązku wybudowania ze środków własnych urządzeń wodociągowych lub/i kanalizacyjnych, oraz nałożenie obowiązku zapłaty wynagrodzenia za wydanie warunków przyłączenia w sytuacji, gdy taki zapis uchwały wykracza poza wyraźną kompetencję uchwałodawcy, który nie został upoważniony do nałożenia na odbiorcę usług obowiązków wybudowania innych urządzeń i ponoszenia innych opłat, aniżeli określonych w art. 15 ust. 2 powołanej ustawy. Wskazał także na istotne naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP albowiem w przepisie tym nie uzależniono dostawy wody na cele przeciwpożarowe od zawarcia umowy pomiędzy gminą i przedsiębiorstwem. Odpowiadając na skargę Międzygminny Związek Wodociągów i Kanalizacji w Wodzisławiu Śląskim wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W jego ocenie zaskarżona część uchwały nie narusza przepisów art. 15 ust. 2, art. 22 ust. 2 oraz art. 31 ust 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, a także nie narusza art. 7 i 94 Konstytucji RP. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 23 pkt. 5 uchwały organ wskazał, że przepis art. 15 ust. 4 ustawy odsyła wprost do regulaminu, który określa jakie muszą być spełnione warunki przyłączenia do sieci wodociągowej czy też kanalizacyjnej, przy czym nie określa, co powinno się znajdować w takim regulaminie i jakie warunki finansowe mogą być tym regulaminem na odbiorcę nakładane. Zdaniem Związku kwestia ponoszenia przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej, czy też kanalizacyjnej wynagrodzenia z tytułu kosztów poniesionych przez przedsiębiorstwo wod- kan za wydanie warunków przyłączenia jest właśnie jednym z tych "warunków". Przewidziana w § 23 Regulaminu odpłatność nie stanowi także żadnej opłaty o charakterze administracyjnym, lecz wyłącznie zastrzeżenie, że korzystanie przez odbiorcę z tego rodzaju usługi jest usługą odpłatną albowiem nie sposób przenieść kosztu tej usługi na przedsiębiorstwo. Odnosząc się do zarzutów dotyczących § 24 uchwały organ podniósł, że przewidziane tam rozwiązanie służy umożliwieniu zagospodarowania nieruchomości nie posiadających dostępu do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Budowa sieci wodociągowej i sieci kanalizacyjnej powinna odbywać się zgodnie z zapisami zawartymi w wieloletnich planach rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, zatwierdzanych przez Zgromadzenie MZWiK. W tych planach najczęściej bierze się pod uwagę budowę infrastruktury, która zapewni dostęp do wody oraz odbiór ścieków dla jak największej liczby mieszkańców, wobec czego z technicznego i ekonomicznego punktu widzenia działania te skoncentrowane są na obszarach o gęstszej zabudowie mieszkaniowej. § 24 regulaminu daje odbiorcom jedynie możliwość budowy za ich zgodą urządzeń sieci we własnym zakresie i odpłatne przekazywanie ich na umówionych wcześniej warunkach przedsiębiorstwu. Za niezasadne organ uznał także zarzuty dotyczące § 39 uchwały. Jego zdaniem treść przepisu art. 22 pkt 2 ustawy nie wyklucza przyjęcia określonej w regulaminie formy współdziałania, czyli w drodze zawarcia umowy na cele realizacji zadań z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Przystępując do kontroli zaskarżonej uchwały, wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (a takim aktem jest zaskarżona uchwała) podlegają kognicji sądu administracyjnego. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze. zm.), zwanej dalej u.s.g., stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednym z takich przepisów szczególnych jest przepis art. 94 u.s.g, który nie znajdzie jednak zastosowania w stosunku do aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem zachodzi również w przypadku przekroczenia ustawowej delegacji do wydania aktu lub pominięcia w akcie elementów, które na mocy przepisów rangi ustawowej winny się w nim znaleźć, przy czym stanowienie aktów prawa miejscowego następuje wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Odnosząc powyższe do sformułowanych w skardze zarzutów stwierdzić przyjdzie, iż są one uzasadnione. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (w brzmieniu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, aktualny tekst Dz. U. z 2017 r. poz. 328 ze zm.) "rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. W świetle zaś ust. 2 tego artykułu "regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Pierwszy z podniesionych przez Prokuratora zarzutów odnosi się do treści § 24 zaskarżonej uchwały. Stanowi on, że: - "Warunki przyłączenia wydawane osobie ubiegającej się o przyłączenie do sieci mogą za zgodą tej osoby, obejmować nie tylko zgodę na wybudowanie przyłącza wodociągowego i/lub kanalizacyjnego, ale również obowiązek wybudowania przez odbiorcę usług ze środków własnych, urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych" (pkt 1), - "Osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać Międzygminnemu Związkowi Wodociągów i Kanalizacji lub przedsiębiorstwu wodociągowo - kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w odrębnej umowie" (pkt 2) - "Umowa, o której mowa w ust. 2 pod rygorem nieważności winna być zawarta w formie pisemnej oraz winna określać, co najmniej: a) nieprzekraczalny termin wybudowania urządzenia, b) warunki techniczne, jakie urządzenie musi spełniać, c) zasady wyceny, d) formę prawną przejęcia urządzenia przez Międzygminny Związek Wodociągów i Kanalizacji lub przedsiębiorstwo, termin i zasady wypłaty wynagrodzenia za przeniesienie własności urządzenia na rzecz przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego lub Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji, lub termin i zasady uiszczania wynagrodzenia za korzystanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne lub Międzygminny Związek Wodociągów i Kanalizacji z urządzenia na podstawie umowy nie przenoszącej prawa własności" (pkt 3). Warunki przyłączenia do sieci, za zgodą ubiegającego się o przyłączenie do sieci "mogą" obejmować nie tylko zgodę na wybudowanie przyłącza wodociągowego i/lub kanalizacyjnego, ale również obowiązek wybudowania przez odbiorcę usług ze środków własnych, urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych. Trafnie Prokurator podniósł w skardze, że w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. wprowadził obowiązek zapewnienia na własny koszt przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci realizację ludowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Niezależnie od tego Sąd zwraca uwagę, iż zawarcie umowy przenoszącej prawo własności części instalacji wodnej czy kanalizacyjnej jest regulowana przepisami prawa prywatnego. Podlega swobodzie umów. Tu zaś organ wprowadził szczegółowe warunki zawarcia takiej umowy, łącznie z jej formą prawną (ad solemnitatem). Już to uzasadnia stwierdzenie nieważności § 24 zaskarżonej uchwały. § 23 pkt 5 zaskarżonej uchwały stanowi, że "wynagrodzenie przedsiębiorstwa za wydanie warunków przyłączenia, winno odpowiadać poniesionym przez przedsiębiorstwo kosztom przygotowania tego dokumentu". W ocenie Sądu, niezależnie od argumentacji podniesionej przez Prokuratora, powyższy przepis nie znajduje oparcia w treści art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. Nie uprawnia od bowiem organu administracji do określania "wynagrodzenia" przedsiębiorstwa za ustalenie warunków przyłączenia. Jest to możliwe jedynie w odniesieniu do "sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach". Poza upoważnienie ustawowe wykracza wreszcie § 39 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym "zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy gminą i przedsiębiorstwem". Art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. uprawnia organ administracji jedynie do określenia warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Wskazanie, iż musi w tym zakresie zostać zawarta umowa stanowi istotne naruszenie prawa. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.