II SA/Gl 115/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi "A" w K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę. Wojewoda Śląski decyzją z [...] r. znak [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...]r. znak sprawy [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu na rzecz Skarżącego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W., stanowiącą działkę nr 1, objętej księgą wieczystą [...] Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 24 marca 2020 r. "A" w K. (dalej: "A") wystąpiło do Starosty [...] o wydanie decyzji o zwrocie na rzecz wnioskodawcy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 2 o pow. 0,017.1 ha, obj. KW nr [...], której prawo użytkowania wieczystego wygasło w związku z jej przejęciem na realizację inwestycji objętej decyzją Starosty [...] nr [...] znak: [...]. W podstawie prawnej żądania powołał art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.). Jak ustalono w trakcie postępowania wyjaśniającego, "A" był użytkownikiem wieczystym działki nr 3, k.m., a obręb W. o powierzchni 17.189 m2, która w całość zajęta była przez "B" w W. Przedmiotowa nieruchomość objęta była prawem własności Decyzją Prezydenta Miasta W., w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych dokonano (dalej: u.z.r.i.d.) dokonano podziału geodezyjnego powyższej działki i wydzielono trzy działki, nr 4, 5. Dwie pierwsze działki zostały przeznaczone na realizację inwestycji drogowej pn.: "Udrożnienie ruchu |i południowej części [...] - W - Etap 11 Etap II" i zostały przejęte przez Miasto W. Natomiast działka nr 6 pozostała w dotychczasowym sposobie użytkowania "B" w W. Na chwilę obecną nadal stanowi jego część tego. Znajduje się tam dojazd do "A". Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej umorzył postępowanie w sprawie zwrotu. Jak wyjaśnił w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, przepis art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się do przypadków wywłaszczenia na podstawie tej ustawy. Natomiast art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: u.z.r.i.d.) odsyła co prawa do u.g.n., ale w części dotyczącej zasad nabywania nieruchomości pod drogi. Wojewoda Śląski ww. na wstępie decyzją z [...] r. z utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podzielając jego stanowisko co do braku podstaw do zwrotu nieruchomości w trybie art. 136 u.g.n. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji podniósł, że ustawa z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w żadnym z przepisów nie reguluje kwestii związanych ze zwrotem lub alternatywnym wykorzystaniem o nieruchomości bądź jej części, które nie zostały wykorzystane na realizację inwestycji drogowej. Nie zawiera również bezpośredniego odesłania do ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie stosowania jej przepisów o zwrocie nieruchomości ani odesłania generalnego do przepisów tej ustawy. Przepis art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003r. stanowi jedynie , iż w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 dotyczącym nabywania nieruchomości pod drogi, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś jej art. 12 ust. 5, odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie ustalania i wypłaty odszkodowania za przejecie nieruchomości. Odesłania te mają zatem, zdaniem Wojewody Śląskiego, zakres ograniczony. Przejecie nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej nie jest wywłaszczeniem w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przejęcie takie nosi w sobie znamiona wywłaszczenia, ale nie przesądza to o możliwości zastosowania w tym przypadku przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze z 21 grudnia 2020 r. "A" (dalej: Skarżący), zastępowany przez radcę prawnego, podnosi zarzuty dotyczące naruszenia: 1/ art. 136 ust. 3 w zw. art. 137 ust. 1 i art. 140 ust. 1 u.g.n. poprzez ich brak zastosowania w mniejszej sprawie, podczas gdy, w ocenie Skarżącego wystąpiły przesłanki do żądania przez Skarżącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. 2/ art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes Skarżącego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wnosi o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji. Ponadto wnosi o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącego wywodzi, że przepisy u.g.n. wprowadzają ustawowy zakaz używania wywłaszczonych nieruchomości na cel inny niż ten, na który nastąpiło wywłaszczenie i wiążą z tym podstawy do jej zwrotu. Natomiast w przepisach u.z.r.i.d. nie uregulowano możliwości zwrotu nieruchomości "niewykorzystanej" przy budowlo drogi publicznej, co spowodowało lukę prawną w tym zakresie. W praktyce bowiem mogą się zdarzyć takie przypadki, jak wskazany w niniejszej sprawie, kiedy zwrot nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego) ze wzglądu na potrzebę gospodarczy powinien być możliwy i w tej sytuacji w drodze analogii powinny mleć zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce d nieruchomościami, tj. art 136 ust. 3 w zw. ort. 137 ust. 11 art. 140 ust. 1. Ponadto w "specustawie drogowej" pojawiają się liczne odwołania do u.g.n., co niejako potwierdza możliwość stosowania jej przepisów per analogiom. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu swoje decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Spór w istocie rzeczy idzie o to, czy na zasadzie analogii można stosować przepisy art. 136 u.g.n. do zwrotu nieruchomości, która została wywłaszczona w trybie określonym ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1363, dalej: u.z.r.i.d.). Zdaniem Skarżącego jest to możliwe, zważywszy na istniejącą lukę w prawie tj. w przepisach u.z.r.i.d., które dopuszczają możliwość wywłaszczenia nieruchomości w szczególnym (wobec u.g.n.) trybie, natomiast inaczej niż u.g.n., nie regulują kwestii zwrotu nieruchomości w sytuacji, w której nie została ona wykorzystana na cel określonych w decyzji rozstrzygającej w sprawie wywłaszczenia. Zdaniem organów orzekających w sprawie, zastosowanie art. 136 u.g.n. w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe bowiem hipoteza tego przepisu obejmuje problem zwrotu nieruchomości niewykorzystanej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, ale tylko w zakresie w tym przepisie wskazanym. Poza zakresem tej hipotezy pozostaje zwrot nieruchomości przejętych w trybie określonym w przepisach u.z.r.i.d. W pierwszym rzędzie przyjdzie zauważyć, że przepis art. 136 u.g.n. należy wykładać z uwzględnieniem postanowień art. 216 ust. 1 u.g.n., który stanowi: "1. Przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. 2. Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172); 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31); 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.)." Rozdział 6 działu III u.g.n. zawiera regulacje dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, w tym art. 136. Natomiast w art. 2016 ust. u.g.n. został określony zawiera zamknięty katalog aktów, do których m.in. art. 136 znajduje zastosowanie. Oceniając możliwość poszerzenia tego katalogu o inne ustawy, na podstawie których dochodzi do wywłaszczenia Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 19.05.2011 r., SK 9/08, stwierdził, m.in.: "Przyjęta przez ustawodawcę w art. 216 ust. 1 ustawy technika enumeratywnego wyliczenia przepisów, do których stosuje się przepisy rozdziału 6 działu III ustawy, powoduje, że wykładnia sądów administracyjnych, oparta na zasadzie legalizmu, nie może «dodawać» art. 47 ust. 1 do przepisów wyliczonych enumeratywnie w art. 216 ust. 1 ustawy, gdyż sądy te weszłyby w kompetencje ustawodawcy." Zasada legalizmu, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, ma następującą treść: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa." Zatem to prawo powinno określać kompetencję organów władzy publicznej, w tym także organów administracji publicznej, do działania. Ponadto z art. 7 wywodzona jest dyrektywa interpretacyjna, która zakazuje domniemywania kompetencji organów władzy publicznej (zob. TK – postanowienie z 9.05.2005 r., Ts 216/04, podobnie zob. MS, t. I, s. 305). Niedopuszczalne jest, aby w drodze wykładni rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości w oparciu o omawiany przepis na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały "przejęte lub nabyte" w trybie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 27.11.2019 r., IV SA/Po 556/19, LEX nr 2751697). Wobec tego, skoro nie jest możliwe poszerzenie katalogu ustaw zawartego w art. 216 u.g.n., który to katalog przesądza o zakresie zastosowania art. 136 do nieruchomości wywłaszczonych, ale niezagospodarowanych na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, podlegających zwrotowi, to argumenty Skarżącego zmierzające właśnie do otwarcia możliwości zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie przepisów zawartych w u.z.r.i.d., a więc ustawy w katalogu tym nie ujętych, nie zasługują na aprobatę. W tym stanie rzeczy skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.