II SA/Gl 115/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 19 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania oraz przyznania nieruchomości zamiennej z tytułu przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości oddala skargę. Starosta [...] decyzją z 14 września 2021 r. Nr [...] wydana na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U., z 2020 r. poz. 1990 ) po rozpatrzeniu wniosku Związku [...] (dalej jako strona lub skarżący) umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania oraz przyznania nieruchomości położonej w gminie B. obręb G. oznaczone jako dz. 1 o powierzchni 1,7855 ha, dz. 2 o powierzchni 19.0129 ha, dz. 3 o powierzchni 22,4305 ha i dz. 4 o powierzchni 16,9741 ha. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że wnioskiem z 6 lipca 2021 r. strona reprezentowana przez adwokata A. I. wystąpiła o zwrot powyższych nieruchomości, jak również zaznaczono, że w przypadku nieuwzględnienia wniosku, strona występuje o odszkodowanie w wysokości równej wartości nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia zaznaczono, że wniosek został złożony w terminie i przybliżono czynności prawne związane z przejmowaniem nieruchomości przez Skarb Państwa, jak również działania związane z podziałami nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot. Przybliżono sytuację związaną z ustalenie statusu strony w przedmiotowym postępowaniu, a w szczególności przybliżono kwestie związane z następstwem prawnym współcześnie funkcjonującego Związku [...] ze związkiem utworzonym przez wybuchem drugiej wojny światowej. Powyższe ustalenia pozwoliły ustalić, że wnioskodawcy przysługuje w sprawie status strony. Następnie organ pierwszej instancji przywołał regulacje prawne dotyczące możliwości ustalenia odszkodowania w przypadku przejęcia nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Organ pierwszej instancji ustalił, że przepisy leżące u podstaw przejęcia przedmiotowych nieruchomości nie przewidywały możliwości wypłaty odszkodowania. W konkluzji wydanego rozstrzygnięcia organ ten stwierdził, że art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie jedynie do nieruchomości wywłaszczonych a nie do przejętych w ramach reformy rolnej, jak również zamieszczono informację, że strona może dochodzić takiego odszkodowania przed sądem powszechnym. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która reprezentowana przez radcę prawnego A. I. wniosła odwołanie do Wojewody Śląskiego. Wskazanej decyzji zarzucono naruszenie art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy nie wystąpiły przesłanki uzasadniające wydanie takiej decyzji. Nadto podniesiono zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 powyższego Kodeksu poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz zebrania materiału dowodowego oraz art. 129 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez umorzenie postępowania pomimo istnienia przesłanek do żądania zwrotu przez stronę wywłaszczonej nieruchomości względnie ustalenia odszkodowania. W rozbudowanym uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za uwzględnieniem wniesionego odwołania i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda Śląski decyzją z 19 listopada 2021 r. nr NWXIV.7581.2.34.2021 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wyższego stopnia przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania wraz z treścią odwołania i podniesionych w nim zarzutów, a następnie przedstawił własną argumentację w sprawie. W pierwszej kolejności organ ten przedstawił regulacje prawne normujące problematykę zwrotu nieruchomości, a następnie przywołał kluczowe postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Wskazany organ dokonał analizy sytuacji faktycznej w sprawie w kontekście treści obowiązujących przepisów i uznał, że przepisy dotyczące ustalenia odszkodowania nie mają zastosowania do nieruchomości przejętych w ramach realizacji postanowień w trybie reformy rolnej. W dalszej kolejności przedmiotowy organ odniósł się do występowania w sprawie przesłanek odmowy wszczęcia postępowania normowanych treścią art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże skoro organ pierwszej instancji wszczął postępowanie i je prowadził to obowiązany był je umorzyć, a zatem jego rozstrzygnięcie jest prawidłowe. W końcowej części uzasadnienia podniesiono, że choć w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wypowiedziano się na temat odszkodowania za sporne nieruchomości, to w sentencji decyzji organu pierwszej instancji nie rozstrzygnięto tego zagadnienia, a zatem w tym zakresie organ ten nie wypowiedział się władczo i nie zakończył tej części postępowania wynikającego z treści wniosku strony. Mając w polu widzenia tę okoliczność rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga wydania odrębnej decyzji w ramach autonomicznego postępowania, co uczyniono mocą przedmiotowej decyzji. W podsumowaniu organ odwoławczy nie podzielił zarzutów sformułowanych w odwołaniu o nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, uznając działania Starosty [...] za wystarczające. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która reprezentowana przez radcę prawnego P. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy nie wystąpiły ku temu przesłanki. Nadto wskazano na naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 7 i art. 77 § 1 powyższego Kodeksu poprzez zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania pełnego materiału dowodowego. Przywołano naruszenie art. 138 § 2 powyższego aktu poprzez nie zastosowanie i nie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ze stosownymi wskazaniami. Obok naruszeń prawa procesowego podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 129 ust. 5 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i umorzenie postępowania pomimo występowania przesłanek uzasadniających zwrot wywłaszczonych nieruchomości ewentualnie wypłacenie stosownego odszkodowania. W skardze tej wystąpiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jak również wystąpiono o zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi przybliżono argumentację przemawiającą za jej zasadnością z odwołaniem się do stanowisk prezentowanych w literaturze jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wystąpił o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja może zostać uchylona tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 powyższej ustawy tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Na wstępie rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że byt prawny przedmiotowej sprawy związany jest z rozstrzygnięciem dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Podkreślić należy, że organ pierwszej instancji decyzją z 14 września 2021 r. Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zwroty nieruchomości wskazanych w osnowie decyzji. Skoro zdaniem organu pierwszej instancji brakło podstaw dla zwrotu wymienionych nieruchomości, to tym samym brak jest też podstaw dla wypłaty odszkodowania. Stanowisko takie podzielone zostało przez organ odwoławczy, który mocą zaskarżonej decyzji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, jak również zaprezentowane w nim motywy. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organów administracji publicznej obu instancji wyrażone w kwestionowanych decyzjach. Prowadzenie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia w zakresie wypłaty odszkodowania jest bezpośrednio powiązane z rozstrzygnięciem dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Podkreślić należy, że dla bytu prawnego tego postępowania kluczową rolę odgrywało stwierdzenie odnoszące się do tego, że wnioskowane nieruchomości zostały wywłaszczone bez wypłaty stosownego odszkodowania. Skoro organy administracji publicznej mocą decyzji nr [...] umorzyły postępowanie administracyjne w zakresie zwrotu nieruchomości wskazanych w osnowie decyzji, to tym samym nie dały podstaw dla merytorycznego wypowiedzenia się w zakresie wypłaty odszkodowania. Rozstrzygnięcie w sprawie wypłaty odszkodowania możliwe jest jedynie w sytuacji, kiedy przejęcie nieruchomości nastąpiło w oparciu o mechanizmy przewidziane treścią art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami lub też w oparciu o postanowienia aktów normatywnych wskazanych w art. 219 tej ustawy. Skoro w rozpoznawanej sprawie przejęcie nieruchomości nastąpiło w oparciu o regulacje związane z reformą rolną, to tym samym brak jest podstaw dla ustalania odszkodowania w trybie administracyjnoprawnym. Okoliczność ta nie oznacza, że skarżący Związek nie może wystąpić na drogę powództwa cywilnego i w tym trybie dochodzić stosownego odszkodowania. Powyższe ustalenie odgrywa kluczową rolę w ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji, ponieważ pozwala uznać, że we wskazanym zakresie wypowiadające się w sprawie organy nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. Powyższe rozważania zwalniają skład orzekający w ramach niniejszego postępowania z rozważań dotyczących zwrotu nieruchomości, ponieważ nie mają one znaczenia dla jej losów, tym bardziej że stosowna argumentacja została zamieszczona w wyroku tutejszego Sądu o sygn. akt II SA/Gl 115/22. Przeprowadzone powyżej rozważania pozwalają podzielić stanowisko organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w sprawie tej powinna zostać wykorzystana instytucja przewidziana treścią art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Skoro jednak organ pierwszej instancji uruchomił postępowanie administracyjne, a następni w jego trakcie doszedł do przekonania, że w sprawie występuje sytuacja przewidziana treścią art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego to zasadnie umorzył prowadzone postępowanie administracyjne. Stosownie do przywołanego przepisu umorzenie postępowania występuje wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w części lub całości organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w części lub całości. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. W rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka przedmiotowa, a mianowicie wnioskowane nieruchomości nie zostały odebrane wnioskodawcy w następstwie wywłaszczenia, lecz w wyniku orzeczenia sądu powszechnego o nabyciu ich w drodze zasiedzenia. W konsekwencji decyzja organu pierwszej instancji o umorzeniu wszczętego postępowania administracyjnego utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. W skardze do tutejszego Sądu skarżący Związek podniósł naruszenie postanowień art. 107 § 3 w związku z art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania pełnego materiału dowodowego. W motywach skargi wskazano argumentację przemawiająca za zasadnością tak sformułowanego zarzutu. W ocenie składu orzekającego zarzut ten nie jest trafny, albowiem organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał motywy, którymi kierował się przy jej podejmowaniu. W uzasadnieniu tej decyzji wielokrotnie odwołuje się do stanu faktycznego w sprawie i do norm prawnych mających w niej zastosowanie. Zatem podnoszenie w skardze argumentów, że organ pierwszej instancji nie wskazuje, którym dowodom przyznał moc dowodową, a którym odmówił nie znajduje potwierdzenia, nadto dostrzec należy, że w skardze do tutejszego Sądu pełnomocnik skarżącego Związku nie wskazuje, jakie to okoliczności nie zostały wyjaśnione. Wskazanie na to, że organ nie przeprowadził postepowania wyjaśniającego na okoliczność wywłaszczenia skarżącego Związku nie są trafne, ponieważ w aktach zalega dokument wskazujący na sposób nabycia przez Skarb państwa spornych nieruchomości i co jest istotne to skarżący Związek ten dokument dołączył do złożonego wniosku. W konsekwencji skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie stwierdza dopuszczenia się przez organy administracji takiego uchybienia w tym zakresie, które uzasadniałoby uwzględnienie wniesionej skargi. Jako ostatni zarzut w skardze podniesiono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 129 ust. 5 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tak sformułowany zarzut uznać należy za bezzasadny, ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak również w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji w sposób czytelny i jednoznaczny organy odwoływały się do tych regulacji i co więcej legły one u podstaw wydawanych rozstrzygnięć. Zatem tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść skutku. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę