II SA/Gl 1152/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant referent Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Przedmiotem skargi "A" S.A. w K. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr [...] o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w przedmiocie nieruchomości oznaczonych jako działki nr "a" i "b" , położonych w obrębie M., poprzez wpisanie w operacie ewidencyjnym jako właściciela tych działek Skarbu Państwa oraz o umorzeniu postępowania dotyczącego aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków ze względu na brak po stronie skarżącej interesu prawnego. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał przepis art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.), art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, dalej: rozporządzenie ). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie wszczęto na skutek wniosku "A" S.A. w K. , Oddział w B. z dnia [...] r. skierowanego do Prezydenta Miasta S. o dokonanie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w przedmiocie nieruchomości oznaczonych jako działki nr "a" i "b" położonych w obrębie M. poprzez wpisanie w operacie ewidencyjnym jako właściciela tych działek Skarbu Państwa w miejsce Wspólnoty Leśnej w S. Jako podstawę tych zmian powołano akt notarialny z dnia [...] r. Nr [...] , na mocy którego , w ocenie skarżącej , Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowych działek. Prezydent Miasta S., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wskazaną wyżej decyzją z dnia [...]r., nr [...] odmówił wprowadzenia żądanych zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków ze względu na to, że wnioskodawca nie przedstawił dokumentów uzasadniających jej dokonanie. Aktualizacji operatu dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu odpowiednich dokumentów określających zmiany danych w ewidencji. Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów , budynków oraz lokali. W ewidencji wskazuje się właściciela , a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne , w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Wnioskodawca nie przedłożył żadnych dokumentów uzasadniających dokonanie zmiany. Załączona przez niego opinia biegłego sądowego , w myśl § 46 rozporządzenia w sprawie ewidencji , nie stanowi podstawy dokonania takiej zmiany. W wyniku wniesionego odwołania [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] r. uchylił rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr [...] oraz umorzył postępowanie dotyczące aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków ze względu na brak po stronie skarżącej interesu prawnego. W uzasadnieniu decyzji podniósł , iż prowadzenie postępowania zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej wymaga posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wedle tego przepisu stroną jest każdy , czyjego interesu prawnego postępowanie dotyczy. Posiadanie interesu prawnego wiązać trzeba z ustaleniem przepisu prawa powszechnie obowiązującego , na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Ewidencja gruntów i budynków, zgodnie z art. 2 pkt. 8 p.g.i.k., stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Aktualizacji danych dokonuje się z urzędu lub na wniosek. Przy czym z urzędu sporządza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, jak również opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych (stosownie do § 46 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia). Dane zawarte w ewidencji gruntów mają znaczenie informacyjno-techniczne, odzwierciedlające określony bezsporny stan faktyczny. W ramach ewidencji nie mogą rozstrzygane żadne spory dotyczące gruntów. Zgodnie z art. 20 p.g.i.k. stroną w sprawie wprowadzenia zmian do ewidencji może być jedynie właściciel gruntu, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne , w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. W operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu M., miasto S. , w jednostce rejestrowej nr [...] wpisane są m.in. przedmiotowe działki nr "a" i "b" , a jako właściciel tych działek - Wspólnota Leśna w S. Wobec tego skarżąca , nie będąc właścicielem działek nie może skuteczne domagać się zmian w ewidencji . Organ odwoławczy zwraca także w uzasadnieniu uwagę na to, iż ze względu na brak przymiotu strony u wnioskodawczyni postępowanie miało charakter bezprzedmiotowy i podlegało , w związku z tym , umorzeniu. W skardze pełnomocnik "A" S.A. w K., Odział w B. , wnosi o uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. Zarzuca decyzji : Po pierwsze – naruszenie art. 6 , 7 , 8 , 9 i 10 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie , w szczególności przez zaniechanie zbadania czy skarżąca ma interes prawny do wstępowania w sprawie, poprzez uniemożliwienie skarżącej przedstawienia swojego stanowiska w kwestii posiadania interesu prawnego oraz poprzez nieodniesienie się do zarzutu naruszenia art. 21 § 1 k.p.a. i pominiecie w ten sposób zarzutu nieważności postępowania. Po drugie – naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnie polegającą na przyjęciu , iż skarżąca nie posiada interesu prawnego w sprawie , a także poprzez niezapewnienie udziału w postępowaniu właścicielowi nieruchomości tj. Skarbowi Państwa. Po trzecie – naruszenie art. 75 , 76 , 77 i 78 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie , w szczególności w wyniku pominięcia dowodu z dokumentów akt sprawy [...] Sądu Okręgowego w K. na okoliczność istnienia więzi materialno-prawnej skarżącej ze sprawaą, a tym samym jej interesu prawnego. W obszernym uzasadnieniu skargi , składającym się w zasadniczej części z orzeczeń sądów administracyjnych oraz z cytatów pochodzących z komentarzy do k.p.a., opracowań artykułowych i monograficznych z tego zakresu oraz podręcznika do nauki postępowania cywilnego , pełnomocnik skarżącej zmierza do wykazania istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Prezentowane wywody nie pozwalają jednak na ustalenie jakie argumenty miałyby przemawiać na rzecz takiej tezy. Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.) stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Oznacza to po stronie sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i jeśli jest to - jak w niniejszej sprawie - decyzja, uwzględnienia skargi, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, w pkt 2 p.p.s.a., jak również w przypadku przewidzianym w pkt 3 tego przepisu. Uwzględnienie skargi na decyzję polega na jej uchyleniu, stwierdzeniu nieważności lub niezgodności z prawem. Nie stwierdziwszy wymienionych naruszeń prawa sąd zobligowany jest skargę oddalić. Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, sąd doszedł do wniosku, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Przedmiotem oceny legalności w rozpatrywanej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr [...] o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w przedmiocie nieruchomości oznaczonych jako działki nr "a" i "b" , położonych w obrębie M., poprzez wpisanie w operacie ewidencyjnym jako właściciela tych działek Skarbu Państwa oraz o umorzeniu postępowania dotyczącego aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków ze względu na brak po stronie skarżącej interesu prawnego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm., określanej jako p.g.i.k.) oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ). Podstawę procesową zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Istotą niniejszej sprawy jest stwierdzenie, czy skarżąca posiadała przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany w ewidencji gruntów i budynków. W sprawie niewątpliwym jest, że właścicielem działek oznaczonych w ewidencji gruntów jest Wspólnota Leśna w S. , natomiast skarżąca jest jedynie posiadaczem działek, których dotyczy wniosek o dokonanie zmian w ewidencji . Stroną postępowania administracyjnego , wedle art. 28 k.p.a. , jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem przymiot strony wiązać się będzie z posiadaniem interesu prawnego , który powinien znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. W skrócie rzecz ujmując można przyjąć , iż : "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby" (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r.,I SA 1748/85, niepubl.). W przedmiotowej sprawie przepisu takiego należy poszukiwać w regulacjach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt. 1 tej ustawy w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Stosownie do postanowień § 10 ust. 1 pkt. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., ewidencja obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali oraz dane dotyczące właścicieli nieruchomości. W przypadkach braku danych dotyczących właścicieli nieruchomości w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają (ust. 2 § 10 rozporządzenia) . Analiza wskazanych przepisów może prowadzić do wniosku , iż w ewidencji wykazuje się podmioty władające gruntem , nie będące jednak jego właścicielem co w rozpatrywanej sprawie miałoby znaczenie dla ustalenia interesu prawnego skarżącej. Kwestię tę wyjaśnił WSA w Krakowie w wyroku z dnia 16 lipca 2009 r. ( III SA/Kr 802/08 , LEX nr 5533541) stwierdzając: "1 . W postępowaniu z zakresu ewidencji gruntów i budynków przez właściciela, którego dane na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne podlegają wykazaniu w ewidencji gruntów, należy rozumieć także osobę fizyczną lub jednostkę organizacyjną, która - przy braku danych o właścicielu - faktycznie włada będącym przedmiotem ewidencji gruntem (w tym leśnym) jak właściciel, tzn. podmiot, za którym przemawia domniemanie posiadania samoistnego (art. 339 k.c.). 2. Prawidłowe odczytanie treści przepisu art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oznacza, iż w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych w ewidencji gruntów prócz informacji dotyczących oznaczenia podmiotu, któremu przysługuje prawo własności działki, zawsze wprowadza się informacje oznaczające podmioty, które tą działką władają. W odniesieniu natomiast do gruntów niepaństwowych i niesamorządowych w ewidencji wykazuje się ich właściciela, a władającego - samoistnego posiadacza tylko wówczas, gdy brak danych o właścicielu. Gdy właściciel takich gruntów jest znany, danych o ich posiadaczu samoistnym innym niż właściciel do ewidencji nie wprowadza się." Wobec tego przyjąć trzeba , iż interes prawny w sprawie dotyczącej zmiany w ewidencji w odniesieniu do działek nr "a" i "b" położonych w obrębie M. przysługuje tylko właścicielowi - Wspólnocie Leśnej w S. , natomiast nie przysługuje skarżącej. Interes jej uznać trzeba za faktyczny . W istocie rzeczy skarżąca jako podmiot bezumownie użytkujący wskazane działki , wywodzi swój interes prawny z hipotetycznego interesu prawnego Skarbu Państwa , stąd interes ten nie ma charakteru bezpośredniego , nie jest także realny i aktualny. Ponadto zaś nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego przez legitymowany podmiot, w przypadkach kiedy wszczęcie takie wymaga inicjatywy strony , stanowi bezwzględna przesłankę warunkującą zawiązanie i egzystowanie procesu. Natomiast w sytuacji , kiedy postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem podmiotu nielegitymującego się interesem prawnym jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W konsekwencji organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję Prezydenta Miasta S. i umorzył postępowanie w sprawie. Sąd nie podzielił zarzutów podnoszonych w skardze . Nie dopatrzył się w postępowaniu prowadzonym przez organ drugiej instancji naruszenia art. 6 , 7 , 8 , 9 i 10 k.p.a. poprzez niezastosowanie wymienionych przepisów . W sposób prawidłowy i wyczerpujący dokonano oceny interesu prawnego skarżącej , natomiast w żadnej mierze organ odwoławczy nie uniemożliwił skarżącej przedstawienia swojego stanowiska w kwestii posiadania interesu prawnego. Zarzut dotyczący naruszenia art. 21 § 1 k.p.a. jest oczywiście nieuzasadniony z tej racji , że Skarb Państwa w przedmiotowej sprawie nie miał przymiotu strony. Jako nieuzasadniony w świetle poczynionych wyżej uwag uznać przyjdzie także zarzut dotyczący naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnie polegającą na przyjęciu , iż skarżąca nie posiada interesu prawnego w sprawie. Podobnie rzecz się ma z zarzutem dotyczącym braku udziału w postępowaniu Skarbu Państwa. Nie zostały także naruszone art. 75 , 76 , 77 i 78 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w związku z pominięciem dowodu z dokumentów akt sprawy [...] Sądu Okręgowego w K. na okoliczność istnienia więzi materialno-prawnej skarżącej ze sprawą . Na mocy tego wyroku Sąd Okręgowy zasądził od "A" SA Odział w B. , skarżącej w rozpatrywanej sprawie , na rzecz Wspólnoty Leśnej w S. kwotę 418 026,20 zł. z tytułu bezumownego użytkowania działek nr "a" i "b". Wyrok , co nie powinno budzić wątpliwości , potwierdza tezę o braku tytułu prawnego skarżącej do wymienionych działek , a tym samym brak jej interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Mając na względzie powyższe rozważania Sąd uznał, ze zaskarżona decyzja odpowiada prawu i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.