II SA/Gl 1152/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant referent Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Pismem z dnia 21 stycznia 2013 r. P. C. i K. O. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w sprawie kontroli budowy kanalizacji sanitarnej w C. w ulicy [...], podnosząc że roboty będą wykonywane bez badania geologicznego bezpośrednio przy budynkach nr 2 i 6, co ich zdaniem, stwarza zagrożenie dla istniejącej zabudowy i bezpieczeństwa mieszkańców. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. działając na podstawie art. 61a kpa, orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie budowy kanalizacji sanitarnej przy ul. [...] w C. W motywach organ I instancji wskazał, że dla przedmiotowej inwestycji udzielono pozwolenia na budowę (decyzja Starosty [...] z dnia [...] r., zmieniona kolejną decyzją z dnia [...] r.). Inwestycja realizowana jest etapami, lecz nie obejmowała przebudowy kanalizacji w ciągu ul. [...], co ustalono w wyniku kontroli w dniu [...] r. Przedstawiciel inwestora – Gminy C. oświadczył, że roboty na tym odcinku rozpoczną się najwcześniej w marcu 2013 r. po uprzednim przeprowadzeniu badań laboratoryjnych gruntu. W tym stanie rzeczy organ I instancji uznał, że brak podstaw prawnych do ingerencji organów nadzoru budowlanego w świetle art. 83 ustawy – Prawo budowlane, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania. W zażaleniu na postanowienie odmowne K. O. i P. C. przyznali, że roboty budowlane nie są obecnie prowadzone. Jednakże powołując się na korespondencję, prowadzoną z przedstawicielem inwestora podnieśli, że od końca października do początku listopada 2012 r. były prowadzone i nagle przerwane roboty ziemne w dalszej części ul. [...] od strony ul. [...], o czym świadczą nasyp ziemny i zdemontowana nawierzchnia (bruk kamienny). W trakcie tych prac przy użyciu maszyny do wykonania robót metodą bezwykopową, doszło do silnych drgań w budynku nr 6, co spowodowało ich wstrzymanie wskutek interwencji mieszkańców. Stąd też, ich zdaniem roboty były prowadzone i zachodzi niebezpieczeństwo w przypadku ich podjęcia. Do zażalenia dołączono materiał fotograficzny wykopów w ul. [...]. Jednakże zaskarżonym postanowieniem zażalenia nie uwzględniono. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził bowiem, że odmowa wszczęcia postępowania jest prawidłowa, a zebrany w postępowaniu wstępnym materiał wyjaśniający wystarczający do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę, nie zostały jeszcze rozpoczęte, nie ma przedmiotu postępowania. Zdaniem organu II instancji, zarzuty zawarte w zażaleniu, jak i we wniosku o wszczęcie postępowania koncentrują się na przyjętych w zatwierdzonej dokumentacji rozwiązaniach architektoniczno-technicznych, co nie może być przedmiotem działań organów nadzoru budowlanego. W skargach do sądu administracyjnego K. O. i P. C. zanegowali twierdzenia organu odwoławczego co do faktu nieprowadzenia żadnych robót budowlanych przy realizacji kanalizacji sanitarnej, bowiem przedłożona przez nich korespondencja z inwestorem jednoznacznie dowodzi, że roboty te rozpoczęto i nagle przerwano. Skarżący ponowili też zapytanie, czy projekt budowlany przewidywał zabezpieczenie istniejącej zabudowy mieszkalnej. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, bowiem istniejący w chwili orzekania materiał wyjaśniający nie pozwalał na wszczęcie postępowania. Następnie P. C. cofnął skargę, co skutkowało umorzeniem postępowania z jego skargi na mocy prawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2013 r. Z kolei pismem z dnia 15 listopada 203 r. K. O. i P. C. poinformowali o niewyrażeniu zgody na rozpoczęcie robót w ul. [...] z powodu niepełnych badań geologicznych, niewykonania inwentaryzacji budynku nr 2 oraz nieprzedstawienia projektu zabezpieczenia zabudowy mieszkalnej. W kolejnym piśmie złożonym w toku rozprawy skarżący i uczestnik postępowania złożyli wyjaśnienia w sprawie, do których dołączono mapy i zdjęcia. Rozpoznając skargę K. O., Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zapadło bowiem w wyniku wadliwych ustaleń faktycznych, iż nie doszło do rozpoczęcia robót budowlanych, a zatem brak przedmiotu postępowania i podstaw prawnych do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Wbrew twierdzeniom organów obydwu instancji, z dołączonej do pisma z dnia 21 stycznia 2013 r. korespondencji wynikało jednoznacznie, że inwestor prowadził roboty budowlane, które następnie przerwano. Taki stan rzeczy potwierdza jednoznacznie wynik czynności kontrolnych PINB w C. z dnia [...] r., udokumentowanych materiałem fotograficznym (k. 3 akt adm.). Na sporządzonych zdjęciach naniesiono przebieg projektowanej trasy kanalizacji sanitarnej oraz miejsce wykonania komory nadawczej, wykonanej w listopadzie 2012 r., a następnie zasypanej, usytuowanej w dolnym odcinku ul. [...] w C. Co więcej, już po wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, pracownik organu I instancji przeprowadził rozmowę telefoniczną z pełnomocnikiem inwestorów, który potwierdził fakt wykonania komory technologicznej nadawczej i montażu urządzenia przeciskowego w dniach 8-9 listopada 2012 r. Jak podano w notatce służbowej z dnia 19 lutego 2013 r. (k. 6 akt adm.), w związku z silnymi drganiami wywołanymi przez urządzenie przeciskowe, roboty przerwano, a komorę nadawczą zasypano do czasu wykonania badań gruntu i podjęcia decyzji odnośnie innego rodzaju technologii wykonania tego odcinka. W ciągu ul. [...] nie wykonano przebudowy żadnego fragmentu kanalizacji. Co prawda, wykonane roboty w notatce służbowej określono jako przygotowawcze i montażowe, to jednak nie zmienia to postaci rzeczy, że proces inwestycyjny podjęto i przerwano, jak konsekwentnie podnosił skarżący w postępowaniu i w skardze do sądu administracyjnego. Wbrew stanowisku organów obydwu instancji bez znaczenia jest też fakt, że inwestor legitymuje się ważnym pozwoleniem na budowę. Wszak podstawą żądania ingerencji organów nadzoru budowlanego jest zarzut, że zachodzi obawa o bezpieczeństwo budynków nr 2 i 6 przy ul. [...] i ich mieszkańców. Tymczasem przepis art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), wymienia cztery przypadki wstrzymania robót budowlanych, inne niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49 ust. 1, a wśród nich przypadek wykonywania robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Oznacza to, że każdy z wymienionych przypadków stanowi samoistną podstawę ingerencji organów nadzoru budowlanego w proces budowlany. Zatem nawet w sytuacji legalnego rozpoczęcia robót, zachodzi podstawa prawna do ich wstrzymania w razie obawy o wystąpienie zagrożenia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy, a do takich okoliczności jednoznacznie nawiązał skarżący. Przepis ten nie stanowi też o spowodowaniu zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia czy środowiska, lecz nawiązuje do samej obawy spowodowania takiego zagrożenia. Tymczasem treść notatki służbowej z dnia 19 lutego 2013 r. jednoznacznie potwierdza fakt rozpoczęcia robót i ich przerwania z powodu silnych drgań, wywołanych przez urządzenie przeciskowe. W takiej zaś sytuacji organ nadzoru budowlanego nie może się zasłonić faktem, że aktualnie roboty budowlane nie są prowadzone i oczekiwać biernie na dalsze działania inwestora, skoro w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych możliwe jest nałożenie obowiązku przedstawienia przez inwestora odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz co do jakości robót budowlanych (art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego). W tym stanie rzeczy postanowienia organów obydwu instancji jako wydane wskutek błędnych ustaleń faktycznych co do braku rozpoczęcia robót budowlanych, czym naruszono art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w zw. z art. 61a § 1 kpa, nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Wobec uchylenia zaskarżonego postanowienia należało orzec o jego niewykonalności zgodnie z art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto z braku wniosku skarżącego o ich zasądzenie (art. 210 § 1 tej ustawy). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zgodnie z powyższymi rozważaniami przeprowadzić postępowanie celem ustalenia aktualnego stanu procesu inwestycyjnego i zbadania podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego oraz rozstrzygnięcia sprawy. sw