II SA/Gl 1154/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2016 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji z operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 7d pkt 1, art. 20 ust. 1 i ust. 2, art. 24 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm. – dalej p.g.k.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej k.p.a.), odmówił "A" udzielenia informacji z operatu ewidencji gruntów i budynków o numerze księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] 7. W uzasadnieniu podano m. in., że "A" wnioskiem z dnia [...] r. wystąpiła do Urzędu Miasta K. - Wydziału Geodezji z pismem o podanie informacji o numerze księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] oraz o udzielenie informacji, czy Z. G. S. według zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków posiada nieruchomość na terenie miasta K.. W uzasadnieniu żądania wskazano, iż w/w osoba jest dłużnikiem firmy "A" i dane są niezbędne do wszczęcia postępowania sądowego celem odzyskania długu. Pismem z dnia [...]. wnioskodawca skorygował swój wniosek wnosząc o podanie jedynie numeru księgi wieczystej dla działki usytuowanej przy ul. [...] w K., wskazując jako podstawę żądania art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm. – dalej u.k.w.h.). Wniosek, zdaniem organu, nie może zostać jednak pozytywnie rozpatrzony. Informacje zawarte w operacie ewidencji gruntów i budynków mają charakter zarówno przedmiotowy - i do tych informacji odnosi się zasada powszechnego do nich dostępu, o której mowa w art. 24 ust. 4 p.g.k., jak i charakter podmiotowy, co do których zastosowanie ma art. 24 ust. 5 p.g.k. W przypadku żądania udzielenia informacji z operatu ewidencyjnego o numerze księgi wieczystej nieruchomości, co do której wnioskodawca nie jest żadnym z podmiotów wskazanych w art. 24 ust. 5 pkt 1 i 2 p.g.k., winien on, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.k. wykazać interes prawny upoważniający go do uzyskania informacji. W niniejszym przypadku jako podstawa w/w żądania wskazany został zamiar dochodzenia przed sądem roszczeń cywilnoprawnych i zabezpieczenie wierzytelności, jednakże zamiar ten nie może zostać uznany przez organ jako uprawnienie do otrzymania żądanej informacji, gdyż jest to wyłącznie interes faktyczny, a nie prawny. Gdyby dopiero sąd zobowiązał Wnioskodawcę do przedłożenia informacji o numerze księgi wieczystej, wówczas miałby on interes prawny. P. S. pismem z dnia [...] r. złożył odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. wnosząc o jej uchylenie i udzielenie wnioskowanej informacji o numerze księgi wieczystej. W uzasadnieniu wskazał, że jego interes prawny wynika z przepisów art. 730 §2, art. 736 §1 pkt 1 oraz 747 pkt 2 Kodeksu postępowania cywilnego (dalej k.p.c.), z których wynika konieczność posiadania informacji o numerze księgi wieczystej przed wszczęciem postępowania sądowego. Odmowa udzielenia przez organ administracji żądanej informacji powoduje, iż wszczęcie postępowania na podstawie ww. przepisów byłoby iluzoryczne. Ponadto ponownie wskazał na jawność danych zawartych w księgach wieczystych, na co wskazuje art. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. (dalej WINGiK) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 p.g.k. po rozpoznaniu odwołania P. S. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że księgi wieczyste są jawne (art. 2 u.k.w.h.), jednakże we wniosku o wydanie odpisu księgi wieczystej należy podać numer księgi wieczystej, jako sposób identyfikacji tej księgi. Księga wieczysta zawiera cztery działy, z których drugi obejmuje wpisy dotyczące własności i użytkowania wieczystego. Tym samym podmiot, który uzyska numer księgi wieczystej danej nieruchomości, będzie mógł z łatwością uzyskać dostęp do danych osobowych właściciela, użytkownika wieczystego, czy też uprawnionego do tej nieruchomości. Z całą pewnością uzyskanie numeru księgi wieczystej umożliwia uzyskanie obszernej informacji o właścicielu nieruchomości. Należy zgodzić się z organem I instancji, który udzielenie żądanej informacji uzależnił od wskazania przez wnioskodawcę interesu prawnego. Jego wykazanie wymaga wskazania przepisu prawa materialnego zobowiązującego organ do wydania dokumentu lub uprawniającego do jego otrzymania. W żadnym razie nie można uznać za przepisy uzasadniające interes prawny norm proceduralnych zawartych w Kodeksie postępowania cywilnego. Skargę na decyzję WINGiK złożył P. S., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz art. 2 u.k.w.h., art. 45 Konstytucji RP. Tym samym wniósł o uchylenie decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II Instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in, interes prawny skarżącego wynika m. in., z przepisów Kodeksu postępowania cywilnego: tj. art. 730 §2, art. 736 §1 i art. 747 pkt 2. Bez uzyskania numeru księgi wieczystej dłużnika przed wszczęciem postępowania sądowego, prawa wynikające z tych przepisów byłyby iluzoryczne. Przepisy te otwierają określone prawa wierzycielom, którzy udokumentują swoją wierzytelność. Przepisami prawa materialnego są w tym przypadku m. in. przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące obowiązku spłaty swoich zobowiązań finansowych. Najważniejszym jednak z tych praw jest prawo do sądu gwarantowane Konstytucją oraz przepisami Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Ustawodawca wprowadził przepisy dotyczące zabezpieczenia z pewnością nie po to, aby stwarzały jedynie iluzję uprawnień wierzycieli do zabezpieczenia roszczenia przed wszczęciem procesu sądowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest odniesienia się do jego najważniejszych argumentów. Art. 2 u.k.w.h. wraz z przepisami regulującymi zakres informacji ujawnionych w treści księgi wieczystej są przepisami szczególnymi w stosunku do ogólnej zasady ochrony danych osobowych, wobec czego ochrona ta nic obejmuje informacji wyłączonych przepisami szczególnymi. Stan prawny jest taki, że każdy posiada nieskrępowany dostęp do danych osobowych wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie Polski. Wystarczy wpisać losowo numer księgi wieczystej. Pozbawione logiki i jakiegokolwiek sensu byłoby przyjęcie, że należy odmówić dostępu do tego jednego numeru, co do którego informacja jest potrzebna i gwarantuje realizację prawa do sądu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 24 ust. 4 p.g.k. każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. Wg ust. 5 Starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, na żądanie: 1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 3) innych podmiotów niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny w tym zakresie. Jak zauważa NSA w wyroku z 18 lutego 2014 r., sygn. I OSK 1839/12, księgi wieczyste są jawne (art. 2 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece), jednakże we wniosku o wydanie odpisu księgi wieczystej należy podać numer księgi wieczystej jako sposób identyfikacji tej księgi (por. § 23 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 27 listopada 2013 r. w sprawie Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych, Dz. U. z 2013 r., poz. 1407). Oznacza to, że dysponowanie adresem, numerem działki, czy danymi opisującymi właściciela czy też władającego nieruchomością nie jest wystarczające, aby uzyskać dostęp do danych zawartych w księdze wieczystej. Jednocześnie, w ramach projektu informatycznego Ministerstwa Sprawiedliwości – Nowa Księga Wieczysta, możliwy jest bezpośredni wgląd do ksiąg wieczystych. Systemem NKW stopniowo obejmowane są kolejne wydziały ksiąg wieczystych w sądach rejonowych na terenie całego kraju. Aby przeglądać księgi wieczyste za pośrednictwem portalu http://ekw.ms.gov.pl również należy posiadać numer księgi wieczystej. Nie ma możliwości korzystania z innych danych. Księga wieczysta zawiera cztery działy, z których drugi obejmuje wpisy dotyczące własności i użytkowania wieczystego (art. 25 ust. 1 pkt 2 u.k.w.h.). Informacje zawarte w księdze wieczystej są więc danymi o charakterze przedmiotowo – podmiotowym. Tym samym, podmiot, który uzyska numer księgi wieczystej danej nieruchomości, będzie mógł z łatwością uzyskać dostęp do danych osobowych właściciela, użytkownika wieczystego, czy też uprawnionego do nieruchomości. Niewątpliwie więc żądanie dotyczy danych o charakterze podmiotowym w rozumieniu art. 24 ust. 5 p.g.k., przez co skarżący powinien wykazać posiadanie interesu prawnego w udostępnieniu mu żądanych danych (zob. również wyrok WSA w Lublinie z 4 lutego 2014 r., III SA/Lu 638/13). Skarżący argumentuje, że księgi wieczyste są jawne, zatem dane te powinny mu być udostępnione. Czym innym jest jednak sam fakt jawności ksiąg wieczystych (art. 2 u.k.w.h.), a czym innym obowiązek organu ewidencyjnego z zakresu geodezji i kartografii dotyczący udostępniania informacji. Organ administracyjny działa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), a skoro art. 24 ust. 5 wymaga legitymowania się przez wnioskodawcę interesem prawnym, to organ – by udostępnić takie dane – musi ustalić, czy podmiot ten ów interes posiada. Skarżący w zmodyfikowanym wniosku oświadczył, że udostępnienie numeru księgi wieczystej dla konkretnie wskazanej nieruchomości jest mu niezbędne dla wszczęcia postępowania zabezpieczającego w sprawie o wierzytelność oraz w celu dochodzenia przed sądem tej wierzytelności. Jednocześnie w żaden sposób nie wykazał posiadania interesu prawnego. Złożył kopię umowy agencyjnej z [...] r. oraz deklarację wekslową z tej samej daty, złożoną jako zabezpieczenie ewentualnych roszczeń. Nie uprawdopodobnił nawet, by był wierzycielem, np. poprzez przedłożenie wezwania do zapłaty, czy w inny sposób. Samo zawarcie umowy nie świadczy o istnieniu wierzytelności. W zakresie interesu prawnego wskazać należy na uchwałę NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04. Stwierdzono tam m. in. że w postępowaniu administracyjnym interes ten wywodzi się z przepisów prawa materialnego, a jedynie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Z kolei w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 września 2008 r., III SA/Kr 425/08, zauważono, że "(...) doktryna i orzecznictwo sądowe dopuszcza taki generalny pogląd, że norma prawa materialnego, z której podmiot wywodzi swój interes prawny, nie musi należeć do prawa administracyjnego, a może należeć przykładowo do prawa cywilnego. Jednak takie generalne poglądy należy rozważyć i ocenić na gruncie konkretnej sprawy." Skarżący w toku postępowania administracyjnego jednak wywodził swój interes z przepisów proceduralnych zawartych w Kodeksie postępowania cywilnego, a nie materialnych. Przepisy proceduralne służą jedynie dochodzeniu uprawnień, czy ochrony praw, wynikających prawa materialnego, mają więc rolę służebną wobec przepisów o charakterze materialnym. W skardze dopiero skarżący wskazuje na uregulowania Kodeksu cywilnego, które miałyby świadczyć o jego interesie prawnym, a dotyczące obowiązku spłaty zobowiązań finansowych. Są to jednak ogólne przepisy niemogące świadczyć o obowiązku organu geodezyjnego wydania numeru księgi wieczystej. Powtórzyć jednak należy, że skarżący w żaden sposób nawet nie uprawdopodobnił, by właściciel przedmiotowej nieruchomości był jego dłużnikiem. Nie można tu więc mówić o posiadaniu przez skarżącego interesu prawnego, a co najwyżej o posiadaniu interesu faktycznego. Zatem, z zasady jawności ksiąg wieczystych skarżący nie może wywodzić obowiązku działania organu geodezyjno – kartograficznego, gdyż jego kompetencje i obowiązki wynikają przede wszystkim z ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Skoro art. 24 ust. 5 p.g.k. wymaga ustalenia przez organ posiadania interesu prawnego wnioskodawcy, to należało go ustalić. Organ postąpił tu prawidłowo. Nie zostały więc naruszone art. 2 u.k.w.h., art. 45 Konstytucji RP, art. 730 §2 k.p.c., art. 736 §1 k.p.c., art. 747 pkt 2 k.p.c., a także art. 24 ust. 4 i 5, ani też inne przepisy uzasadniające uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.