II SA/Gl 1154/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. S., A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 9 czerwca 2022 r. nr SKO.UL/41.7/120/2022/4555/RS w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia 8 marca 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach solidarnie na rzecz skarżących kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta D. decyzją z dnia 8 marca 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 oraz art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej k.p.a.), w związku przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm. – dalej u.g.n.), po przeprowadzeniu wznowionego postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta D. nr [...] z dnia 12 października 2020 r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału: 1. stwierdził, że ostateczna decyzja jw. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ozn. nr geod. 1, k. m. 22, położonej w D., obręb S., przy ul. [...], w wyniku jej podziału, wydana została z naruszeniem prawa; 2. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji jw., gdyż w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu 25 sierpnia 2021 r. do organu wpłynął wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Strony powołały się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem wnioskodawców bez własnej winy nie brali oni udziału w prowadzonym postępowaniu. W odniesieniu do A. S. zaszła przesłanka wznowieniowa, gdyż bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia i pobrania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Organ dokonał merytorycznej oceny decyzji ostatecznej wydanej w sprawie i ponownie poddał ocenie zebrany w sprawie materiał dowodowy, a następnie stwierdził, że prawidłowo ustalony został stan prawny i faktyczny, na podstawie którego wydana została ostateczna decyzja ustalająca opłatę adiacencką. Operat szacunkowy z dnia 19 czerwca 2020 r., stanowiący zasadniczy dowód w postępowaniu, sporządzony został przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego i spełnia określone przepisami prawa wymogi. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. S. i A1. S. (dalej: strony, skarżący). Zarzucili m. in., że organ I instancji z góry założył, iż nie wyda innej decyzji niż ta, którą wydał. Wadliwie zastosowano przepisy prawa i naliczono opłatę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia 9 czerwca 2022 r., znak SKO.UL/41.7/120/2022/4555/RS, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że Kolegium decyzją z dnia 31 grudnia 2021 r. uchyliło poprzednią decyzję I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium podkreśliło, że należało osobno dokonać analizy wystąpienia wady wznowieniowej w odniesieniu do A. S. i osobno w stosunku do A1. S. W ocenie Kolegium w przypadku A1. S., nie wystąpiła przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., natomiast taka przesłanka wystąpiła w odniesieniu do A. S. W przedmiotowej sprawie operat szacunkowy sporządzony został dnia 19 czerwca 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego. Gdyby więc organ I instancji prawidłowo zawiadamiał A. S. o czynnościach w postępowaniu, to podjęte rozstrzygnięcie byłoby takie samo. Wada procesowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (brak czynnego udziału strony) w przedmiotowej sprawie wystąpiła, jednak nie miało to wpływu na treść decyzji. W takim stanie faktycznym i prawnym Kolegium stwierdziło, że Prezydent Miasta zasadnie uznał, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Skargę na powyższą decyzję złożyli A. S. i A1. S., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu podano m. in., że należało sprawdzić, czy pismo z dnia 3 września 2018 r., informujące organ I instancji o zmianie miejsca zamieszkania, dotyczyło również zmiany miejsca zamieszkania A1. S. Organ I instancji z góry założył, że tylko A. S. powiadomił o nowym adresie zamieszkania, kiedy to z żoną nie posiadają oni rozdzielności majątkowej i tym samym pismo to oznaczało zmianę ich wspólnego adresu. Faktycznie również żona nie brała czynnego udziału w postępowaniu. Dokonano wadliwych analiz prawnych i faktycznych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W świetle art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Kolegium podkreśliło, że należało osobno dokonać analizy wystąpienia wady wznowieniowej w odniesieniu do skarżącego i osobno w stosunku do skarżącej. W ocenie Kolegium w przypadku skarżącej nie wystąpiła przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. O zmianie adresu informował bowiem wyłącznie skarżący. Wskazać należy, że pismo z dnia 3 września 2018 r., informujące o zmianie miejsca zamieszkania skarżącego, zostało złożone do Prezydenta Miasta D., aczkolwiek w celach podatkowych. Nie zmienia to faktu, że organ znał adres, a wadliwie doręczał korespondencję dotyczącą opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości pod inny adres. Kwestia wewnętrznego podziału Urzędu na komórki organizacyjne zajmujące się różnymi kategoriami spraw, jest z punktu widzenia strony irrelewantna. Należało zatem ustalić intencje autora tego pisma, czy odnosiło się ono wyłącznie do jego własnej sytuacji faktycznej, czy również, jako małżonek zamieszkujący razem z żoną i z nią rozliczający różnego rodzaju zobowiązania podatkowe, w odpowiedzi na konkretne żądanie organu poinformował o adresie zamieszkania obojga (choć niefortunnie sporządzając pismo). Należało zatem ustalić w jakich okolicznościach pismo to zostało złożone i czy w sprawach podatkowych wywołało skutki zmiany adresu wobec obojga małżonków, czy tylko wobec jednego. Nie może bowiem organ, działający w oparciu o zasadę zaufania (art. 8 §1 k.p.a.) raz uznawać (np. w sprawach podatkowych), że to samo pismo wywołało skutek wobec obojga małżonków zamieszkujących wspólnie, a innym razem, że jedynie wobec tego, który się podpisał. Gdyby organ podatkowy miał wątpliwości, czy zmiana adresu dotyczy tylko jednego małżonka, powinien był tą kwestię wyjaśnić. Czy ją wyjaśniał, jakie były ustalenia i w jaki sposób doręczano korespondencję w sprawach podatkowych, należało to sprawdzić. Jeśli pismo informujące o zamianie adresu wywołało skutki w sprawach podatkowych wobec obojga małżonków, to nie ma podstaw, by różnicować ich sytuację w postępowaniu administracyjnym. Zwrócić uwagę należy, że operat szacunkowy z dnia 19 czerwca 2020 r., jak pisał organ I instancji, stanowił tu zasadniczy dowód w postępowaniu. Przy tym jednak w świetle art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Przepis ten zatem wyraźnie zakazuje "wykorzystywania" operatu po upływie ww. okresu. Nie ma tu znaczenia, czy zdaniem organu nowa wycena zmieniałby cokolwiek w treści operatu z uwagi na daty szacunków, odnoszących się do zdarzeń z przeszłości (art. 98 ust. 1b u.g.n.). Przepis w sposób wyraźny i bez różnicowania mówi o braku możliwości "wykorzystywania" operatu po upływie ustawowych terminów. Należało zatem albo uzyskać nowy operat, albo klauzulę rzeczoznawcy, która pozwalałaby na dalsze "wykorzystywanie" operatu. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.