II SA/Gl 1155/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant starszy referent Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Gminy w Pawonkowie z dnia 2 czerwca 2025 r. nr XIII/70/2025 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Pismem z dnia 5 sierpnia 2025 r. A. B. (dalej: "skarżący"), jako właściciel działki o nr ew. [...] położonej w Pawonkowie, obręb Lisowice, złożył skargę na uchwałę Rady Gminy Pawonków (dalej: "organ") z dnia 2 czerwca 2025 r., nr XIII/70/2025, w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Lisowice (dalej: "m.p.z.p. z 2025 r.") w zakresie jej § 3 ust. 9 poprzez wprowadzenie do uchwały Rady Gminy Pawonków z dnia 25 stycznia 2022 r., nr XXXVI/265/2022, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Lisowice (dalej: "m.p.z.p. z 2022 r.") nowego § 17 ust. 10a pkt 4 lit. b) tiret 3 dotyczącego nakazu wykonania pasa zieleni izolacyjnej wokół terenu inwestycji (w granicy terenu inwestycji) o szer. min. 10 m w przypadku lokalizacji instalacji do wytwarzania biogazu, biogazu rolniczego. Skarżący zarzucił powyższej uchwale naruszenie: - art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p." - w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 7 lipca 2023 r., wg t. jedn. Dz.U. z 2023 poz. 977) w zw. z art. 67 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm.), poprzez uchwalenie zmiany m.p.z.p. niezgodnej z postanowieniami uchwały z dnia 28 lipca 2017 r., nr XXIII/151/2017, w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pawonków (dalej: "studium"), gdyż zgodnie z nim teren oznaczony symbolem P1 (który to teren w m.p.z.p. z 2022 r. oznaczony jest symbolem 4.PU, a w m.p.z.p. z 2025 r. jako 1U-P - na tym terenie mieści się działka nr [...]) ma przeznaczenie dominujące: tereny przemysłowe, produkcyjne, bazy, składy, magazyny, usługi, handel hurtowy wraz z przynależnym zagospodarowaniem terenu i nie ma ograniczeń w zagospodarowaniu tego terenu, poprzez konieczność zaplanowania szerokiego na 10 m pasa zielni wokół inwestycji, gdyż tego typu ograniczenia powinny być uwzględnione już w studium; - art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., poprzez nadużycie władztwa planistycznego przez Gminę i znaczne ograniczenie możliwości zabudowy działki o nr ew. [...] w Pawonkowie, na skutek zawarcia w § 17 ust. 10a pkt 4 lit. b tiret 3 m.p.z.p. z 2022 r. postanowienia, iż na terenie oznaczonym symbolem 1U-P istnieje nakaz wykonania pasa zieleni izolacyjnej wokół terenu inwestycji (w granicy terenu inwestycji) o szer. min. 10 m w przypadku lokalizacji instalacji do wytwarzania biogazu, biogazu rolniczego, która to zmiana jest nieuzasadniona i nieracjonalna, uniemożliwia skarżącemu wykonywanie prawa własności tego terenu; - art. 63 ust. 3 w zw. z art. 7 i 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez bezpodstawne ograniczenie prawa własności, podczas gdy ograniczenia praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo praw i wolności innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Skarżący w świetle powyższego wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 9 zaskarżonej uchwały w zakresie wprowadzenia do m.p.z.p. z 2022 r. nowego § 17 ust. 10a pkt 4 lit. b) tiret 3 oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że w ramach swojej działalności gospodarczej planuje na terenie należącej do niego nieruchomości budowę instalacji do produkcji biogazu, której lokalizacja była zgodna z m.p.z.p. z 2022 r. Skarżący podał, że ograniczenie wprowadzone do m.p.z.p. w 2025 r. jest niezasadne i nieproporcjonalne do celu, jaki Gmina chce osiągnąć. Wyjaśnił, że w znaczny sposób ogranicza to jego prawo własności nieruchomości (w postaci pomniejszenia powierzchni zabudowy działki), a ponadto, uniemożliwia realizację planowanej inwestycji, dla której uzyskał już pozytywną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniającą wynikające z m.p.z.p. 2022 r. nakazy i zakazy. Skarżący wskazał, że planowane przedsięwzięcie nie będzie mogło zostać zrealizowane, gdyż zastosowanie się do nakazu wykonania 10 m pasa zieleni izolacyjnej spowoduje, że powierzchnia użytkowa nieruchomości zmniejszy się aż o 0,8163 ha i w konsekwencji zostanie zredukowana do 2,0130 ha. Zatem fizycznie nie będzie możliwe posadowienie wszystkich urządzeń i obiektów na działce, zgodnie z tym co zostało ustalone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż w przypadku planowanej inwestycji nie jest możliwe pomniejszenie placów manewrowych i obiektów. W ocenie skarżącego wprowadzona zmiana jest niezgodna także ze studium. Wyjaśnił przy tym, że w związku z ustawą z dnia 7 lipca 2023 r., m.p.z.p. mogą być zmieniane wyłącznie w zgodności z zapisami studium, które zasadniczo zachowały swoją moc. Zdaniem skarżącego w studium nie zawarto ograniczeń w zakresie prowadzenia na przedmiotowej nieruchomości działalności dotyczącej biogazowni (konieczności otoczenia jej szerokim pasem zieleni izolacyjnej). Wywiódł, że tego typu ograniczenia powinny być uwzględnione już na etapie uchwalania studium, a nie dopiero na etapie m.p.z.p. Wskazał również, że w wyniku zmiany m.p.z.p. działka o nr ewid. [...] została oznaczona nowym symbolem 1U-P-jako teren o przeznaczeniu produkcyjno-usługowym, a do § 17 m.p.z.p. z 2022 r. został dodany nowy ust. 10a, który dotyczy wyłącznie terenu 1U-P, tj. działki skarżącego. W konsekwencji uniemożliwiono faktyczną realizację inwestycji. Skarżący podał, że na tym terenie dotychczas musiał istnieć pas zieleni izolacyjnej jedynie od strony terenów oznaczonych symbolem przeznaczenia podstawowego MN i MNU (od strony terenów mieszkaniowych). Brak było nakazu wykonania pasa zieleni z każdej strony działki wraz z odgórnie narzuconą jego szerokością. Zostało to podyktowane tylko i wyłącznie społecznym sprzeciwem wobec planowanej inwestycji. Skarżący nadmienił, że nie kupiłby przedmiotowego gruntu gdyby nałożone ograniczenia już istniały. Skarżący wyjaśnił również, że działka do niego należąca jest otoczona terenami leśnymi i rolnymi, a w bezpośrednim sąsiedztwie nie występują zabudowania mieszkalne. W jego ocenie nie można uzasadniać wprowadzonej zmiany m.p.z.p. tym, iż ma ona uchronić lokalną społeczność przed immisjami. Tereny sąsiednie stanowią głównie tereny przemysłowe (aktualnie wykorzystywane jako rolne/leśne). Podał, że najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się ok 500, 700 i 800 m od planowanej inwestycji. Wyjaśnił także, że odgórne ustalenie szerokości pasa, w oderwaniu od indywidualnych okoliczności, nie znajduje uzasadnienia, szczególnie jeśli inwestycja dotycząca biogazowni zakłada hermetyzację i zamknięcie w obiektach budowlanych wszystkich procesów technologicznych, a raport sporządzony na potrzeby wydania decyzji środowiskowej wskazywał, iż poziomy hałasu będą dotrzymywane, co potwierdzono w decyzji środowiskowej. Organ w odpowiedzi na skargę z dnia 3 września 2025 r. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreślił, że nieruchomość skarżącego zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. znajduje się na terenie 1U-P tj. tereny usług lub produkcji. Natomiast zgodnie z kierunkami zawartymi w studium działka skarżącego stanowi tereny przemysłowe i produkcyjno - usługowe o symbolu P1. Analiza załącznika graficznego do studium i porównanie go z załącznikiem graficznym m.p.z.p. wskazuje, iż tereny pokrywają się. Organ podał, że od zakresu uszczegółowienia treści studium zależy to, w jakim stopniu organ gminy związany będzie jego ustaleniami przy uchwalaniu m.p.z.p. W jego ocenie skoro studium nie określa zasad w zakresie "przetwarzania odpadów", jak i zasad w prowadzeniu działalności w zakresie "biogazowni", to nie można stwierdzić by zaistniała niezgodność studium z m.p.z.p. Wywiódł, że w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Podkreślił, że studium z założenia jest aktem elastycznym, skoro określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego w dłuższej perspektywie czasowej, m.p.z.p. ma stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium. Stwierdził, że wprowadzona do m.p.z.p. z 2022 r. zmiana nie ma na celu ograniczenia planowanego zainwestowania terenu, lecz tylko i wyłącznie wymusić rzeczywistą realizację pasa zieleni izolacyjnej w przypadku realizacji dopuszczonych zapisami planu inwestycji (tj. biogazowni, przetwarzania i magazynowania odpadów). Zieleń izolacyjna o szer. 10 m ma stanowić realną ochronę akustyczną dla planowanej działalności oraz rzeczywistego utworzenia "pasa zieleni izolacyjnej" wynikającej z definicji m.p.z.p., co ma swoje odzwierciedlenie i potwierdzenie w przeprowadzonej procedurze planistycznej na etapie rozpatrzenia uwag, zgłoszonych w związku z wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu i następnie ich nieuwzględnienia (załącznik nr 3 do uchwały). W uchwale zmienianej przyjęto również definicję zieleni izolacyjnej, przez którą rozumie się pas roślinności, w skład którego wchodzą co najmniej dwa rzędy drzew wysoko lub średnio rosnących oraz żywopłot lub pasmo krzewów, a udział roślin zimozielonych stanowi więcej niż 70%. Nadto, w zmianie m.p.z.p. wprowadzono wskaźniki zagospodarowania terenu dla minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 0,2, a dla wskaźnika tego można wliczyć przedmiotowy pas zieleni izolacyjnej. Zgodnie z powyższym oraz w oparciu o zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, w ocenie organu nie zachodzą przesłanki przekroczenia zasad władztwa planistycznego gminy ustanowione przepisami art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Organ podał, że wprowadzenie w m.p.z.p. nakazów nie narusza istoty prawa własności. Prawo własności jest prawem absolutnym i podlega ograniczeniom wynikającym z konieczności ochrony interesu publicznego. Skarżący nadal zachowuje prawo własności do całej działki i może ją zagospodarować, w tym realizować instalację do produkcji biogazu, pod warunkiem dostosowania projektu do wymogów m.p.z.p. Wprowadzone nakazy, choć istotne, nie pozbawiają możliwości korzystania z nieruchomości, a jedynie określają ramy, w jakich może to czynić, aby respektować prawa sąsiadów i wymogi ochrony środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego jest m.p.z.p., na co wskazuje wprost art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała organu z dnia 2 czerwca 2025 r., nr XIII/70/2025, w sprawie zmiany m.p.z.p. z 2022 r. W jej § 3 ust. 9 stwierdzono, że w § 17 m.p.z.p. z 2022 r. dodaje się ust. 10a pkt 4 lit. b tiret 3w brzmieniu: ustalenia planu dla terenu o symbolu 1U-P są następujące w przypadku lokalizacji instalacji do wytwarzania biogazu, biogazu rolniczego oraz dopuszczeń, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 3 lit. e) uchwały zmienianej, nakazuje się wykonanie pasa zieleni izolacyjnej wokół terenu inwestycji (w granicy terenu inwestycji) o szer. min. 10 m., natomiast m.p.z.p. z 2022 r. nie przewidywał takich regulacji. Nieruchomość należąca do skarżącego, tj. działka o nr ew. [...] położona w Pawonkowie, obręb Lisowice, znajduje się na terenie objętym m.p.z.p. z 2022 r. Obecnie teren ten oznaczony jest jako 1 U-P, w m.p.z.p. z 2022 r. opisywano go jako 4.PU, a w studium teren ten określono symbolem P1. Analiza treści m.p.z.p. i studium dowodzi, że tereny te pokrywają się. Istotnie, aktualnie symbol 1 U-P dotyczy jedynie działki skarżącego. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, dalej: "u.s.g.") stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Prawo do wniesienia skargi w tym trybie wiązać musi się z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącego. Innymi słowy treść zaskarżonej uchwały wpływać ma na jego sferę prawnomaterialną, aby uznać, że jest legitymowany do jej zaskarżenia. W literaturze podkreśla się, że skarga taka nie ma charakteru actio popularis, a sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 337). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że potencjalne, przewidywane naruszenia praw wynikających z własności nieruchomości nie dają podstaw do uznania istnienia naruszenia interesu prawnego o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Tylko naruszenie zindywidualizowanego interesu prawnego i wykazanie związku pomiędzy prawnie określoną sytuacją skarżącego a zaskarżoną uchwałą, naruszającą jego konkretny interes prawny lub uprawnienie poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień może prowadzić do uwzględnienia skargi (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1254/11). Prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu administracyjnego przysługuje zatem podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a więc w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 790/12). W piśmiennictwie podkreśla się przy tym, że ustalenie istnienia interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym (por. A. Kisielewicz, Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego, "Samorząd Terytorialny" 2003, Nr 10, s. 69.). Wyjaśnić także trzeba, że zgodnie art. 140 k.c., wedle którego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Podkreślić należy, że z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ponadto w planowaniu przestrzennym istnieje nakaz uwzględniania prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Prawo własności jest w Rzeczypospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), jednak nie jest ono prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń, które dopuszcza Konstytucja RP, przewidując w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, czyli zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Zaakcentować jednocześnie należy, że czym innym jest naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) strony skarżącej, które stanowi podstawę legitymacji skargowej, a czym innym jest podstawa do uwzględnienia skargi. Naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) strony skarżącej przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie powoduje jeszcze uwzględnienia skargi. Działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 u.s.g., który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oceny, czy zaskarżona uchwała jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, na podstawie art. 91 ust. 4 w związku z art. 101 ust. 4 u.s.g., należy dokonywać przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W przedmiotowym stanie faktycznym, co dostrzegł skarżący, zastosowanie będą przepisy u.p.z.p. w brzemieniu sprzed nowelizacji z dnia 7 lipca 2023 r. (art. 67 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.). Zatem na mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zaskarżona uchwała te wymogi spełnia. Wywód powyższy odnieść należy do ostatniego z przedstawionych przez skarżącego zarzutów, że zmiana m.p.z.p. nie pozwala skorzystać z przysługującego mu prawa własności. Na mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. organ ma kompetencje do samodzielnego i zgodnego z interesami gminy kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje zatem samodzielne ustalanie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczania inwestycji oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych - również zasady proporcjonalności. Zapisy studium wskazywały jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego dla terenu oznaczonego wówczas symbolem P1, w którym znajduje m.in. nieruchomość skarżącego, co więcej przyjęto w nim, że terenom oznaczonym symbolem P1 przypisano jako przeznaczenie dominujące: tereny przemysłowe, produkcyjne, bazy, składy, magazyny, usługi, handel hurtowy wraz z przynależnym zagospodarowaniem terenu. W m.p.z.p. z 2022 r. działka skarżącego znalazła się na terenie oznaczonym jako PU - tereny zabudowy produkcyjno-usługowej, a w m.p.z.p. z 2025 r. organ dokonał pewnego uszczegółowienia, w wyniku którego przedmiotowa nieruchomość została objęta symbolem 1 U-P. Wobec tego również i pierwszy z zarzutów skargi nie znalazł potwierdzenia. W tym miejscu zaakcentować trzeba, że studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy o charakterze ogólnym, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (w tym m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa perspektywiczną politykę przestrzenną gminy. Nie jest to akt prawa miejscowego, lecz jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1382/21). Studium z założenia ma być aktem elastycznym. Naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy nie możliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy, albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK z 1999, Nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi, więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Działając w granicach określonych przez prawo i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym m.p.z.p., ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1393/22). Nie chodzi bowiem o bezrefleksyjne powielanie postanowień studium w treści planu. Stopień związania ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 307/20). Koncepcję taką potwierdza również bieżące orzecznictwo sadów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2025r., sygn. akt II OSK 2327/22, zważył, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w planie. Innymi słowy, ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy. W tym kontekście stwierdził, że o istotnym naruszeniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), można mówić wówczas, gdy w planie przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium. Zaznaczył, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu. Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. W świetle tego twierdzenie nieważności planu może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu, tj. powstaje sytuacja nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. NSA wyjaśnił, że dla oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego istotne jest, że akty prawa miejscowego korzystają z domniemania zgodności z prawem, podobnie jak pozostałe źródła powszechnie obowiązującego prawa wskazane w art. 87 Konstytucji RP. W tym kontekście, w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, nie można przyjmować zasady, że wszelkie wątpliwości co do legalności aktu prawa miejscowego należy rozstrzygać na rzecz nieważności tego aktu prawnego. Wręcz przeciwnie, w pierwszej kolejności należy poszukiwać w drodze wykładni takiego znaczenia zaskarżonego planu miejscowego, które może być uznane za zgodne z prawem. Sąd dodał, że w świetle zasady władztwa publicznego, a także zasady trójpodziału władz (art. 10 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP), to rada gminy, a nie organ nadzoru lub sądy administracyjne, jest powołana do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Ingerencja sądu jest tu zatem dopuszczalna tylko wówczas, gdy dane rozwiązanie planistyczne istotnie narusza prawo. Podkreślił, że uchwalenie każdego planu związane jest z wydatkowaniem znacznych środków publicznych oraz zaangażowaniem licznych osób i instytucji. Biorąc pod uwagę powyższe omówienie dotyczące pierwszego i trzeciego zarzutu skargi, stwierdzić należy, że drugi z przedstawionych zarzutów również nie znajduje potwierdzenia, albowiem skarżący na przedmiotowym terenie co do zasady może zrealizować planowane przedsięwzięcie, lecz nie o tych parametrach. Podkreślić trzeba, że kontrola sądu administracyjnego nie może przy tym dotyczyć celowości (racjonalności), czy słuszności dokonywanych w planie miejscowym postanowień czy rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych w tym zakresie uchwał, zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej w przepisach u.p.z.p. procedury planistycznej. Sąd administracyjny nie posiada bowiem kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu miejscowego, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2022 r. sygn. akt II OSK 3240/19). Tymczasem tryb, sposób podjęcia zaskarżonej uchwały nie budzi zastrzeżeń. Jak wskazał tut. Sąd w (nieprawomocnym) wyroku z dnia 9 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Gl 1354/25, pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego"(zwanego też potocznie "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia m.p.z.p., począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei, pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego"-których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zasady sporządzania planu w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. - określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym: "obowiązkowo" (ust. 2) oraz "w zależności od potrzeb" (ust. 3). Należy jednak zauważyć, że taki sposób rozumienia "obligatoryjności" elementów planu wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym plan musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w tym przepisie, wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich. W pewnym sensie są to więc także postanowienia wprowadzane do konkretnego planu miejscowego "w zależności od potrzeb" - z tym, że "potrzeb" pojmowanych obiektywnie, jako ściśle uwarunkowanych istniejącymi okolicznościami faktycznymi, a nie, jak na tle art. 15 ust. 3 u.p.z.p., bardziej subiektywnie, jako wynikających z własnej, swobodnej oceny organu planistycznego. Nadmienić również trzeba, że samostanowienie i konstytucyjne prawa dawało gminom możliwość wypełniania zadań z art. 7 u.p.z.p. Stanowiło to wyraz autonomii gminy. W tym kontekście zaznaczyć należy, że organ rozstrzygnął uwagi. Jedna z nich dotyczyła zakresu zaskarżenia przedmiotowej sprawy (załącznik nr 3 do uchwały). Organ stwierdził w nim, że wprowadzona zieleń izolacyjna o szerokości 10 m ma na celu wprowadzenie realnej ochrony akustycznej dla planowanej działalności, oraz rzeczywistego utworzenia "pasa zieleni izolacyjnej" wynikającej z definicji planu miejscowego. Zgodnie z definicją wprowadzoną do m.p.z.p. z 2022 r. przez zieleń izolacyjną należy rozumieć pas roślinności, w skład którego wchodzą co najmniej dwa rzędy drzew wysoko lub średnio rosnących oraz żywopłot lub pasmo krzewów, a udział roślin zimozielonych stanowi więcej niż 70%. Ponadto, przedmiotową zieleń izolacyjną można wliczyć w bilans terenów biologicznie czynnych, ustalonych w ustaleniach szczegółowych dla terenów. Sad zauważa także, że minimalna powierzchnia biologicznie czynna na terenie oznaczonym symbolem P1 w studium wynosi 10 %, a w m.p.z.p. z 2025 r. określono ja na poziomie 0,2. W konsekwencji i w tym zakresie nie ma sprzeczności między m.p.z.p. a studium. Z załącznika nr 3 m.p.z.p. z 2025 r. jednoznacznie wynika, że na etapie procedury planistycznej, po składanych licznych protestach zarówno mieszkańców jak i właścicieli oraz innych zainteresowanych osób, podjęte zostały decyzje o zachowaniu dopuszczenia lokalizacji biogazowni oraz działalności w zakresie zbierania, magazynowania i przetwarzania odpadów. W ocenie Sądu nie doszło tym samym do istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności m.p.z.p. z 2025 r. Organ, co wyjaśnił w odpowiedzi na skargę, przy zmianie m.p.z.p. kierował się zasadą ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasadą ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, wymaganiami ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, zasadą ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Nadto, treść studium została skonstruowana na tyle ogólnie, że organ mógł doprecyzować przeznaczenie terenu w m.p.z.p. Racji wobec tego nie ma skarżący co do twierdzenia, że ograniczenia co do powstania biogazowni na tym terenie powinny zostać ujęte już w studium. Nadto, wszelkie ewentualne roszczenia związane z decyzją środowiskową nie są przedmiotem oceny w tym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w niej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji. Powołane wyżej orzecznictwo sądowoadministracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.