II SA/Gl 1158/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2020 r. sprawy ze sprzeciwu S.B. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala sprzeciw. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) po wznowieniu postępowania uchylił własną decyzję nr [...] z [...] r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej przebudowy kanalizacji deszczowej i odprowadzania wód drenażowych na terenie nieruchomości E. i M. H. w S. przy ul. [...]. Nadto wskazaną decyzją nałożył na wyżej wymienionych obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na zamknięciu w sposób trwały wylotu rury odprowadzającej wody opadowe i drenażowe z terenu przedmiotowej nieruchomości do studni kanalizacji deszczowej zlokalizowanej w ulicy [...] w celu doprowadzenia samowolnie przebudowanej kanalizacji do stanu zgodnego z prawem w terminie do [...] r. W uzasadnieniu tej decyzji organ administracji pierwszej instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania związanego z przebudową systemu kanalizacji na terenie wskazanej powyżej nieruchomości, a następnie przybliżył wyniki wizji lokalnej przeprowadzonej [...] r. i w następstwie poczynionych ustaleń wskazał na zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Z decyzją tą nie zgodzili się E. i M. H., którzy reprezentowani przez pełnomocnika adwokata B. K. wnieśli odwołanie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach. Wskazanej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną subsumpcję i wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nadto wskazano, że nakaz organu skierowany do stron spowoduje nakłady na cudzą rzecz, co jest sprzeczne z zasadami wynikającymi z prawa rzeczowego własności. Dodatkowo podniesiono naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej i państwa oraz zasadę zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu i końcowej możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Wskazano także na bezpodstawne wznowienie postępowania administracyjnego bez ujawnienia nowych dowodów, a także naruszenie przymiotu zawisłości sprawy, która jest rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tych okolicznościach wnoszono o uchylenie powyższej decyzji i o umorzenie postępowania administracyjnego. W motywach odwołania przedstawiono argumentację przemawiającą za uwzględnieniem wniesionego odwołania. Z przywołaną decyzją nie zgodziła się S. B. (dalej jako wnosząca sprzeciw), która również wniosła odwołanie. W odwołaniu tym wskazanej decyzji zarzuciła błędne zastosowanie w realiach rozpoznawanej sprawy art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W motywach odwołania podkreśliła, że przeprowadzone na jej zlecenie badanie instalacji kanalizacyjnej ulicy [...] w S. potwierdziło jej wcześniejsze przypuszczenia co do jej stanu. W ocenie odwołującej wskazania zawarte w kwestionowanej decyzji są niewystarczające i nie doprowadzą do usunięcia występujących nieprawidłowości. Zdaniem odwołującej się organ pierwszej instancji orzekał w oparciu o niepełny materiał dowodowy, który wymaga istotnego uzupełninia. W końcowej części odwołania wskazała na występowanie przesłanek uruchomienia postępowania wykroczeniowego w stosunku do drugiej strony prowadzonego postępowania z uwagi na utrudnianie prowadzenia w sposób prawidłowy postępowania wyjaśniającego w sprawie. Nadto pismem z 29 czerwca 2020 r. wystąpiła do organu odwoławczego o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie, tak aby doszło do merytorycznego załatwienia sprawy przed zbliżającą się negatywną przesłanką wznowieniową. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z [...] r. [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ ten przedstawił wpierw przebieg postępowania począwszy od wniosku złożonego w 2015 roku, a następnie organ odwoławczy odniósł się do podniesionych zarzutów i uznał, że zarzut naruszenia zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym nie został naruszony. Następnie organ ten przywołał treść art. 51 ustawy Prawo budowlane i odniósł się do wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego i uznał, że organ pierwszej instancji zasadnie wznowił postępowanie administracyjne. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających tytuły prawne stron prowadzonego postępowania do poszczególnych nieruchomości, co uniemożliwia dalsze prowadzenie postępowania. W dalszej kolejności organ podzielił zarzuty formułowane w odwołaniu, a odnoszące się do niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności związanych ze stanem instalacji odprowadzania wód na spornej inwestycji. W konkluzji organ ten stwierdził, że zakres spraw wymagających wyjaśnienia przekracza możliwości organu odwoławczego wynikające z postanowień art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. Od powyższej decyzji wniesiony został sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wnosząca sprzeciw nie wskazała w nim żadnych zarzutów pod adresem kwestionowanej decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wniósł o jego oddalenie i podtrzymał w nim swoje stanowisko wyrażone w przedmiotowej decyzji. Pismem z 27 sierpnia 2020 r. wnosząca sprzeciw przedstawiła argumentację przemawiającą za jego uwzględnieniem. Wskazała w nim na naruszenie postanowień art. 138 § 2, 2a, 2b w związku z art. 136 § 1 i 3-4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wykazania przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej i brak zastosowania w niezbędnym zakresie dodatkowego postępowania dowodowego. Nadto wskazano na naruszenie postanowień art. 7 i art. 77 oraz art. 80 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 przywoływanego Kodeksu poprzez brak uwzględnienia nowych faktów i dowodów zgromadzonych w toku postępowania wznowieniowego, co skutkowało bezzasadną próbą nie zajęcia stanowiska przez organ odwoławczy. Dodatkowo podkreślono naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji brak nakazania rozbiórki części samowolnie wybudowanej kanalizacji deszczowej. W motywach sprzeciwu przedstawiono rozbudowana argumentację, która w ocenie wnoszącej sprzeciw uzasadnia jego wniesienie. Podkreślono w sprzeciwie, że bezzasadnie organy administracji wypowiadające się w sprawie nie uwzględniły opinii sporządzonej przez uprawniona osobę, a niezrozumiałym jest domaganie się przez organ odwoławczy uzupełniania akt o wypisy z rejestrów gruntów, ponieważ z łatwością może sam takie informacje uzyskać. W ocenie wnoszącej sprzeciw to organowi odwoławczemu nie chciało się przeprowadzić postępowania wyjaśniającego w taki sposób, aby merytorycznie rozpoznać sprawę. Podkreślono również okoliczności uzasadniające uruchomienie postępowania wykroczeniowego w sprawie z uwagi na nieprawidłowe postępowanie osoby zobowiązanej do dostosowania kanalizacji deszczowej do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do postanowień art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie natomiast z treścią art. 64b § 1 powyższej ustawy do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy w wyniku rozpoznania skutecznie wniesionego odwołania wydaje albo decyzję kończącą postępowanie w sprawie - utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, albo decyzję uchylającą zaskarżoną do niego decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nie orzekania w sposób merytoryczny, kończący sprawę i wydania decyzji kasacyjnej czyli uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Podjęcie takiego orzeczenia przez organ drugiej instancji występuje jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A contrario, w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne. Należy podkreślić, że stosownie do przywołanego przepisu, organ drugiej instancji przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powyższe rozważania oznaczają, że Sąd dokonując kontroli tego typu decyzji nie rozpoznaje sprawy w sposób merytoryczny, a jedynie sprawdza, czy organ odwoławczy w prawidłowy sposób odczytał i zastosował postanowienia art. 138 § 2 wyżej wymienionego Kodeksu. W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca sprzeciw podnosi, że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa bez konkretnego wskazania, jakie przepisy zostały naruszone, jak również oczekuje umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego. Stanowisko prezentowane przez wnoszącą sprzeciw nie może być uwzględnione, albowiem organ odwoławczy dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zasadnie stwierdził, że organ pierwszej instancji nie ustalił tytułów prawnych do nieruchomości, a tym samym nie ustalił stron przedmiotowego postępowania. Wyjaśnienie tej okoliczności posiada istotne znaczenie dla losów kontrolowanego postępowania i warunkuje prawidłowość dalszych działań w nim podejmowanych. W treści uzasadnienia decyzji, w stosunku do której wniesiono sprzeciw wyraźnie podkreślono, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a w szczególności nie wyjaśniło w jaki sposób właściciele spornej nieruchomości przeprowadzili prace w zakresie kanalizacji deszczowej. Przeprowadzony eksperyment nie dał zadawalających rezultatów, a tym samym zachodzi konieczność przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego stanu kanalizacji deszczowej i zakresu podjęcia ewentualnych działań zmierzających do doprowadzenia jej do stanu odpowiadającego obowiązującym normom prawnym. Brak wyjaśnienia wskazanych okoliczności skutkuje tym, że brak jest możliwości zastosowania odpowiedniego trybu prowadzonego postępowania administracyjnego. Stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia uniemożliwiają mu na wykorzystanie w sprawie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego i zlecenie organowi pierwszej instancji przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Niemożność skorzystania z tej instytucji prawnej, jak również niezbędność wyboru odpowiedniej procedury dalszego prowadzenia przedmiotowego postępowania uzasadniają wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Podnoszone w sprzeciwie zarzuty pod adresem organu pierwszej instancji, a odnoszące się do występowania przesłanek uzasadniających uruchomienie postępowania wykroczeniowego, wykraczają poza ramy tego postępowania i nie mogą stanowić o zasadności bądź nie wniesionego sprzeciwu. Także poza ramy tego postępowania wykraczają uwagi dotyczące postępowania właścicieli spornej nieruchomości, a związane z umożliwieniem przeprowadzenia określonych czynności, ponieważ nie wpływają one na zasadność wydania decyzji kasacyjnej. Jest to ocena działań organu pierwszej instancji, a w zasadzie ograniczonej skuteczności tych działań. Skoro wniesiony sprzeciw nie jest zasadny, zatem stosownie do postanowień art. 151 a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnym sprzeciw należało oddalić. mr