II SA/Gl 1158/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant starszy referent Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 19 czerwca 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1312/2024/10308 w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. Przedmiotem skargi J. T. (dalej: Strona, Skarżąca) stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 19 czerwca 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1312/2024/10308 w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia 10 maja 2024 r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. (dalej: organ pierwszej instancji), na podstawie art. 16, art. 26 ust. 1, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 323), przyznano zasiłek pielęgnacyjny dla P. P. za okres od 1 kwietnia 2024 r. do 31 stycznia 2025 r. w wysokości 215,84 zł miesięcznie. Decyzja została doręczona w dniu 20 maja 2024 r. W odwołaniu od tej decyzji, złożonym w ustawowym terminie (3 czerwca 2024 r.), Strona podała, że w dniu 16 lutego 2024 r. około godziny 11:00 chciała złożyć wniosek w sprawie zasiłku, pracownik organu odmówił jednak jego przyjęcia z uzasadnieniem, że wniosek jest niekompletny, ponieważ nie zawiera "wyroku sądu oraz pism otrzymanych z sądu", mimo że organ powinien przyjąć wniosek i wezwać do jego uzupełnienia. Strona nie była w posiadaniu ww. dokumentów, nadto w sprawie nie zapadł wyrok sądu, który miałby zostać przedłożony do wniosku. Podkreśliła, że "zmarnowała czas na kompletowanie nieistniejącej dokumentacji". Następnie ponownie złożyła wniosek z tymi samymi co poprzednio dokumentami. Na potwierdzenie wizyty w dniu 16 lutego 2024 r. przedłożyła pobrany bilet oczekujących, wniosła też o zapoznanie się z zapisem monitoringu, ponadto podała, że data widniejąca na wniosku jest datą z lutego. Zdaniem Strony wypłata zasiłku powinna nastąpić od ostatniej wypłaty tego świadczenia realizowanej na podstawie poprzedniego orzeczenia o niepełnosprawności, a okres dwuletniego postępowania odwoławczego nie powinien szkodzić dziecku. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, opisaną na wstępie decyzją z dnia 19 czerwca 2024 r., działając w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Po zwięzłym przywołaniu stanu sprawy, organ odwoławczy podał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek Strony, który wpłynął do organu w dniu 29 kwietnia 2024 r. Syn Strony legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] wydanym do dnia 31 stycznia 2025 r. Orzeczenie to zostało wydane w wyniku rozpatrzenia odwołania od orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...]. Następnie Kolegium przywołało normatywną podstawę rozstrzygnięcia, w tym art. 16 i art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy stwierdził, że zasiłek pielęgnacyjny został Stronie przyznany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, tj. od miesiąca złożenia wniosku w organie pierwszej instancji, tj. od 1 kwietnia 2024 r. W przypadku Strony nie może mieć zastosowania art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wpłynął do organu po upływie 3 miesięcy od wydania orzeczenia o niepełnosprawności syna. Wskazał również, że powyższe nie zwalnia organu pierwszej instancji od podjęcia działania z urzędu w kierunku wydłużenia Stronie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla syna po upływie okresu obowiązywania decyzji z dnia 4 listopada 2016 r. Nr [...] mocą której przyznano zasiłek w okresie od 1 października 2016 r. do 31 października 2021 r., w związku z przedłużeniem ważności poprzedniego orzeczenia o niepełnosprawności na podstawie obowiązującego wówczas art. 15h ust. 1. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, Innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023, poz. 1327 z późn. zm.). Kolegium zwróciło uwagę, że jak wynika z odwołania takie przedłużenie zasiłku pielęgnacyjnego nie miało miejsca, natomiast organ pierwszej instancji nie przedstawił żadnych dokumentów, które potwierdzałyby, że wykonał dyspozycje ww. przepisów prawa. Decyzja została doręczona w dniu 25 czerwca 2024 r. Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca. W skardze skierowanej w dniu 23 lipca 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, podkreśliła, że organ odwoławczy, pomimo, że zwrócił uwagę na przepisy ustawy Covid-19, nie nakazał organowi pierwszej instancji wypłaty zaległych świadczeń. Skarżąca ponownie wniosła o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 listopada 2021 r. do 31 marca 2024 r. Podała też, że organ powinien rozróżnić wypłacane świadczenie dla syna oraz odrębnie dla Skarżącej, która legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Skarżąca wskazała również, że organ odwoławczy nie uwzględnił istotnej dla sprawy okoliczności, tj. odmowy przyjęcia wniosku Skarżącej w dniu 16 lutego 2024 r., zaniechał sprawdzenia zapisu monitoringu oraz przesłuchania pracownika organu. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dniu 18 września 2024 r. do akt wpłynęło pismo Skarżącej, w treści którego Skarżąca wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Ponadto dodała, że dokumentacja sprawy jest niekompletna, pozbawiona nagrań z monitoringu, wniosła również o przesłuchanie świadków oraz nakazanie organowi uzupełnienia materiału dowodowego. Do pisma przedłożyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Skarżącej z dnia [...] wraz z decyzją organu z dnia 8 września 2023 r. o przyznaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla Skarżącej do dnia 31 marca 2024 r. na podstawie art. 15h ustawy Covid-19 oraz art. 23 ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz niektórych innych ustaw, a także wydruk z rachunku bankowego oraz orzeczenie o niepełnosprawności syna z dnia [...]. Podczas rozprawy Skarżąca oświadczyła, że po wizycie w organie w lutym 2024 roku, stosownie do wskazań poszukiwała w swoich dokumentach wyroku mającego dotyczyć orzeczenia o niepełnosprawności syna, nie zwracała się pisemnie o wydanie odpisu orzeczenia, a w punkcie obsługi interesantów Sądu Rejonowego została poinformowana, że w powyższej sprawie nie zapadł wyrok (protokół rozprawy z dnia [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wyjaśnienia wymaga, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach, sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten odpowiada prawu. Na wstępie należy wskazać na podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którą stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w szczególności przepis art. 16 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji). Stosownie do treści ust. 1 wskazanej regulacji – zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku, 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) osobie, która ukończyła 75 lat (art., 16 ust. 2). Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia (art. 16 ust. 3). Organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji co do przyznania świadczenia "od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego", tj. od 1 kwietnia 2024 r. Skarżąca wskazała natomiast, że wniosek w lutym 2024 r. nie został przyjęty przez pracownika organu, ponadto wniosła o wypłatę z odsetkami zasiłków za okres 2 lat (toczącego się postępowania odwoławczego w związku z wydanym orzeczeniem o niepełnosprawności) Sporna kwestia dotyczy zatem regulacji art. 24 ust. 2 i ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl ust. 2 tego przepisu, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (ust. 2). Stosownie zaś do ust. 2a, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W rozpoznawanej sprawie wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego został złożony niewątpliwie po upływie okresu wskazanego w tym przepisie. Jak wynika z akt administracyjnych, Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] w dniu [...] wydał orzeczenie o niepełnosprawności Nr [...], mocą którego zaliczył syna Skarżącej do osób niepełnosprawnych (orzeczenie wydano do dnia 31 stycznia 2025 r., karta nr 8 akt administracyjnych). Uprzednie orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] nr [...], którym utrzymano w mocy orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. Nr [...] z dnia [...] (niezaliczające syna Skarżącej do osób niepełnosprawnych), zostało uchylone wyrokiem Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] sygn. akt[...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] jako orzeczenie, od którego nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji stało się ostateczne w dniu jego wydania. Trzymiesięczny termin, o którym mowa w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, umożliwiający ustalenie świadczenia od miesiąca w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności, upływał zatem w dniu 20 marca 2024 r. Wniosek w sprawie wpłynął natomiast do organu w dniu 29 kwietnia 2024 r., zatem po upływie tego terminu. Argumentacja skargi odnosząca się do próby złożenia wniosku w dniu 16 lutego 2024 r. nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Skarżąca miała bowiem możliwość poza osobistym złożeniem wniosku, jego nadanie za pośrednictwem placówki pocztowej. Nadto w aktach brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla ponad dwumiesięcznego - jak wskazała sama Skarżąca "kompletowania nieistniejącej dokumentacji" od dnia wizyty w organie 16 lutego 2024 r., która nie była w sprawie kwestionowana, do dnia złożenia wniosku w dniu 29 kwietnia 2024 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że termin ustanowiony w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych ma charakter terminu materialnego, którego cechą wyróżniającą jest brak możliwości jego przywrócenia na podstawie przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Oznacza to, że niedochowanie tego terminu, w tym również z powodu braku pouczenia o możliwości złożenia określonego wniosku o oświadczenie rodzinne nie stanowi podstaw do przyznania świadczenia wstecz, od daty złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2021 sygn. akt I OSK 207/19). W wyroku tutejszego Sądu zaprezentowano stanowisko, zgodnie z którym określony w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych termin trzymiesięczny jest terminem materialnoprawnym, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, a organy administracji publicznej nie mają możliwości przywrócenia tego rodzaju uchybionego terminu (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 389/21, z dnia 21 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 720/22). Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela to stanowisko. Przeprowadzone powyżej rozważania pozwalają stwierdzić, że wypowiadające się w sprawie organy administracji publicznej w tym zakresie nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa. Ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nastąpiło zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych od dnia 1 kwietnia 2024 r., tj. począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Ustawodawca nie dał w tym zakresie możliwości swobodnego wyboru daty początkowej ustalenia prawa do świadczenia. Z tych przyczyn w sprawie nie doszło do naruszenia art. 24 ust. 2 i ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kwestia świadczeń za okres od dnia upływu ważności orzeczenia o niepełnosprawności Nr [...] z dnia [...] (wydanego do dnia 31 października 2021 r.), tj. za okres od 1 listopada 2021 r., pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania. W sytuacji, gdy Skarżąca, jak wskazuje w skardze - zauważa zaniechania organu, może skorzystać z przysługującego uprawnienia wniesienia skargi na bezczynność poprzedzonej ponagleniem. Organy administracji publicznej dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego, który nie wymagał uzupełnienia. W sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.