II SA/Gl 1159/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi T.W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Pismem z [...] r. T. W. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. o podjęcie czynności w związku z wykonanym na sąsiedniej działce nasypem i podniesieniem dużej jej części wzdłuż granicy z jego działką. Podał, że organ administracji architektoniczno-budowlanej poinformował go, że na takie roboty budowlane należy mieć pozwolenie na budowę. Wykonana skarpa jest zatem najpewniej samowolą budowlaną. Organ nadzoru budowlanego poinformował o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych dotyczących robót na działce stanowiącej współwłasność E.i P. A. (dz. nr 1 przy ul. [...] w O.), przy granicy z działką nr 2, należącą do I. i T. W.. W dniu [...] r. organ dokonał oględzin działki 1. Ustalono, że P. A. wzniósł budynek mieszkalny w oparciu o pozwolenie z [...] r. nr [...] 4, budowę zakończył w [...] r. W przedłożonym projekcie budowlanym w pkt 1.3 wpisano, że istnieje lekki spadek terenu ok. 5 % w kierunku południowo-zachodnim, co nie warunkuje posadowienie wysokościowego budynku. Pochyłość można wyrównać wokół budynku do poziomu lub ją pozostawić z zachowaniem minimalnej głębokości posadowienia ław równej 1 m poniżej terenu od strony południowo-zachodniej. Wedle oświadczenia inwestora budynku, w [...] r. istniał naturalny spadek terenu w stronę działki małżonków W.. W [...] r. małżonkowie W. wymienili stare ogrodzenie i siatki na betonowe z płyt. W następstwie małżonkowie A. wybrali grunt przy ogrodzeniu na szerokości 60 cm w celu obniżenia nacisku ziemi na ogrodzenie. Grunt zabezpieczono płytami ażurowymi ułożonymi pod kątem 25o. Innych robót nie wykonano. Przedłożono także opinię w sprawie stateczności nasypu wzmocnionego płytami ażurowymi. Stwierdzono w niej, że płyty użyte do wzmocnienia skarpy nie są zakotwiczone w gruncie ani w nim umocowane, służą ochronie skarpy przed rozmyciem. Pełnomocnik wnioskodawcy oświadczył natomiast, że od roku [...] na działkę sąsiadów nawieziono kilkadziesiąt samochodów ziemi, w związku z czym powstała skarpa w odległości 50 cm od granicy. Sąsiedzi nie wybierali ziemi, a poziom gruntu przy ogrodzeniu jest naturalnym poziomem gruntu. Z oględzin wykonano dokumentację zdjęciową. W piśmie z 21 marca 2014 r. wnioskodawca przytoczył fragment uzasadnienia wyroku WSA w Gliwicach z 22 sierpnia 2008 r., sygn. II SA/Gl 152/08. Postanowieniem z [...] r., nr [...] w M., na podstawie art. 61a oraz art. 123 k.p.a. w związku z art. 83 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013, poz. 1409 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przedmiotowych robót. W uzasadnieniu opisał podjęte czynności i ustalone okoliczności, w tym uzyskane dokumenty. Wyjaśnił, że nawożenie i gromadzenie ziemi nie stanowi robót budowlanych i nie uzasadnia właściwości organu nadzoru budowlanego. Roboty budowlane definiuje art. 3 pkt 7 prawa budowlanego. Nawieziona ziemia nie jest także obiektem budowlanym. Organ przyjął, że inwestor dokonał nawiezienia ziemi i podniesienia terenu działki 1, ale ziemia ta nie stanowi budowli, nie jest powiązana z żadną infrastrukturą techniczną. Skoro nie miały miejsca roboty budowlane i nie powstał żaden obiekt budowlany, to brak podstaw do prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Także ewentualna zmiana stanu wody na gruncie nie należy do nadzoru budowlanego. W szczególności organ I instancji podał, że stanu na działce nie można zakwalifikować jako konstrukcji oporowej. Mur oporowy to zgodnie z przyjętym orzecznictwem, samodzielna budowla w postaci ściany, pionowy element konstrukcyjny w postaci podłużnego filara przyściennego o ukośnie ściętym boku zewnętrznym, służący do zabezpieczenia ściany, skarpy, nadbrzeża lub muru. Jednocześnie organ I instancji przyjął, że właściciele działki 1 wybrali także ziemię przy ogrodzeniu betonowym po jego powstaniu i przytoczył wnioski dotyczące tego nasypu, zawarte w opinii. Przytoczono też fragment projektu budowlanego budynku dotyczący spadku terenu i posadowienia budynku z roku [...]. W reakcji na postanowienie T. W. złożył osiem pism opatrzonych datą [...] r. i określonych jako zażalenie na postanowienie Nr [...], zawierających polemikę z poszczególnymi argumentami organu I instancji. Zarzucił w nich, że organ nie dokonał samodzielnych ustaleń i wyprowadził wadliwe wnioski dotyczące stanu technicznego robót i ich zakresu. Nie ustalił, jaki był spadek terenu przed robotami, pominął fakt, że teren wraz z domem i podjazdem stanowi całość techniczno-użytkową. Zarzucił także przewlekłość postępowania. Dołączył dwa zdjęcia mające ilustrować stan przed wykonaniem robót w [...] r. i aktualnie. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania i treść żądań oraz zażalenia wnioskodawcy. Wyjaśnił, że nie wszystkie roboty podlegają reglamentacji prawa budowlanego, a nie wszystkie obiekty są obiektami budowlanymi w rozumieniu prawa budowlanego. Czynności sprawdzające podjęte przez organ I instancji nie potwierdziły, że w sprawie doszło do wykonania muru oporowego. Wykonanie umocnienia z ażurowych płyt nie jest konstrukcją oporową. Takie podwyższenia terenu przez nawiezienie ziemi nie można uznać za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 prawa budowlanego. Podwyższenie poziomu terenu przez rozplantowanie nawiezionej ziemi nie skutkuje powstaniem żadnego obiektu, w tym budowli ziemnej. Budowa ziemna - jako obiekt budowlany - musi stanowić pewną całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. b prawa budowlanego). Warunku tego nie spełnia podniesienie poziomu terenu. Nie stanowi robót budowlanych nawiezienie i rozplantowanie ziemi (art. 3 pkt 7 prawa budowlanego). Skoro zatem nie doszło w sprawie ani do wykonania robót budowlanych, ani do powstania obiektu budowlanego, brak podstaw do podejmowania działań przez organy nadzoru budowlanego. Wyjaśniono też, że związanie wyrokami sądów administracyjnych odnosi się do spraw, w których wyroki te zostały wydane, zatem przytaczanie przez wnioskodawcę tezy orzeczeń sądów nie miały dla sprawy waloru wiążącego. Odnosząc się do podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2013 r., II SA/Gl 967/13 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 lipca 2013 r. II SA/Gl 229/13) można stawiać tezę, że właściwą formą rozstrzygnięcia, po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, powinna być decyzja o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., aczkolwiek wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest tego rodzaju naruszeniem prawa, że nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z art. 61 a k.p.a., co do istoty odpowiada decyzji o umorzeniu postępowania. Ponadto czynności wyjaśniające mieszczą się w zakresie uprawnień organów nadzoru budowlanego, określonych przepisami art. 81a i art. 81 c prawa budowlanego i mogą być wykonywane przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Podobny pogląd prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny, który w postanowieniu z dnia 26 marca 2013 r. (II OSK 636/13) wskazuje, iż podjęcie przez organ nadzoru budowlanego czynności kontrolnych, nie oznacza samo w sobie, że prowadzi on jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, które każdorazowo zmierza do wydania decyzji. Decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków. Tymczasem prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie kontrolne, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. W skardze do sądu administracyjnego T. W. wniósł o uchylenie postanowienia organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił wadliwe zakwalifikowanie robót jako niwelacyjnych, wydanie postanowienia na podstawie niewiarygodnych dowodów, w tym zdjęć nie oddających stanu faktycznego, nie odniesienie się do zdjęć złożonych na etapie postępowania odwoławczego, wadliwe przyjęcie, że nawiezienie ziemi, jej utwardzenie i wyłożenie kostką brukową nie stanowi całości techniczno-użytkowej będącej budowlą, skoro łączy się ono bezpośrednio z budynkiem i resztą podjazdu, tworząc miejsce do parkowania i drogi do dalszej części posesji. Zarzucił też dyskryminację swojej osoby, albowiem starosta dla wykonania analogicznych prac z jego strony wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu podniósł, że jakkolwiek sąsiad dokonał zmian także na pozostałej części działki, to niniejsza sprawa dotyczy nasypu powstałego w wyniku nawiezienia ziemi i wypłaszczenia terenu ziemią i kruszywami. Zdjęcie wykonane przy oględzinach nie oddaje zakresu wykonanych prac. Nawiezienie dużej ilości ziemi skutkuje powstaniem budowli ziemnej a dodatkowo tworzy całość techniczno-użytkową w postaci parkingu i drogi wewnętrznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Jakkolwiek kwestia ta nie była przedmiotem zarzutów skarżącego, w pierwszej kolejności należy wskazać, że zastrzeżenia co do dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 61a k.p.a. nie mogą uzasadniać uwzględnienia skargi. Jakkolwiek sąd administracyjny I instancji, rozstrzygając w granicach sprawy, nie jest związany wnioskami i zarzutami skargi, i z urzędu bierze pod uwagę dostrzeżone naruszenia prawa, to znaczenie ma także waga tych naruszeń. Podstawę do uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., - dalej p.p.s.a.), stanowią takie naruszenia prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy oraz takie naruszenia prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zgodzić się z organem II instancji, że pod względem funkcjonalnym, zarówno odmowa wszczęcia postępowania, jak i jego umorzenie jako bezprzedmiotowego prowadzą do zbliżonych pod względem materialnoprawnym skutków, jakimi jest brak podjęcia władczych działań przez organ administracji w stosunku do stron postępowania. Należy też zgodzić się, że uprawnienia organów nadzoru budowlanego do podejmowania czynności wyjaśniających pozwalają przyjąć, że podjęcie przez organ takich działań nie jest tożsame z uruchomieniem każdorazowo postępowania administracyjnego. Jakkolwiek zatem Sąd w orzekającym w sprawie składzie stoi na stanowisku, że w sprawie powinno dojść do umorzenia postępowania ze względu na badania przez organy materialnoprawnych przesłanek do stosowania prawa budowlanego, to okoliczność ta nie stanowi naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podjęte zostały bowiem czynności dowodowe i wyjaśniające, a forma rozstrzygnięcia zapewniała stronom instancyjną i sądową kontrolę, gwarantując ochronę praw i interesu. Stanowisko organów administracji o braku podstaw do podejmowania władczych rozstrzygnięć w związku z zarzutami skarżącego jest w ocenie Sądu uzasadnione. Stan faktyczny, wbrew zarzutom skarżącego, został ustalony prawidłowo. Także w skardze skarżący przyznaje, że przedmiotem sporu jest nasyp powstały wskutek nawiezienia ziemi i "wypłaszczenia" terenu działki sąsiedniej. Jest to stanowisko zgodne z ustaleniami przyjętymi przez organy administracji. Także obecny w czasie oględzin pełnomocnik skarżącego do protokołu podał, że spór wywołało nawiezienie ziemi, skutkujące utwardzeniem skarpy wzdłuż granicy, a budowlą ziemną jest właśnie ta nawieziona ziemia. Zgłaszany w skardze zarzut, że działka łączy się funkcjonalnie z domem i podjazdem, służy np. parkowaniu samochodów, przez co stanowi z nimi całość techniczno-użytkową i z tego powodu jest budowlą ziemną, nie jest skuteczny. Przedmiotem kontroli organów nadzoru były bowiem wyłącznie roboty i ich skutki, ustalone w wyniku postępowania wyjaśniającego, a nie inne istniejące na działce urządzenia i obiekty budowlane. Zaniechanie kontroli legalności, dokumentów i zezwoleń dla tych innych obiektów nie może być zarzutem w postępowaniu, którego przedmiotem nie były te obiekty. Nie jest prawdą, że w sprawie ustalono stan faktyczny arbitralnie i z pominięciem dowodów złożonych przez stronę skarżącą. Organy przyjęły wszak, że na działce doszło do nawiezienia ziemi i niwelacji terenu, a także do zabezpieczenia ażurowymi płytami powstałej w efekcie skarpy. Stan ten odpowiada zarówno twierdzeniom skarżącego, jak i jego pełnomocnika, a także złożonym dwóm zdjęciom. Zupełnie poza zakresem kognicji organów nadzoru był przy tym zarzut związany ze stanowiskiem starosty, dotyczącym robót wymagających pozwolenia na budowę. Po pierwsze, nie jest jasne, do jakich konkretnie zgłaszanych przez skarżącego zamiarów inwestycyjnych stanowisko starosty się odnosi. Po drugie, w niniejszym postępowaniu nie może być badana prawidłowość tego stanowiska. Po trzecie, w końcu, w żaden sposób nie daje się uzasadnić zarzut dyskryminacji skarżącego, skoro mowa o działaniach dwóch różnych organów. Przejawem dyskryminacji byłoby nieuzasadnione zróżnicowanie traktowania dwóch podmiotów w takich samych sprawach, przez ten sam organ. Brak takiej symetrii (różne organy, różny przedmiot spraw) czyni sytuacje nieporównywalnymi, co uniemożliwia w ogóle stawianie zarzutu dyskryminacji, w stosunku do skarżącego organ nadzoru wszak nie prowadził postępowania dotyczącego skutków nawiezienia ziemi i wyrównania części terenu działki. Odnosząc się do kwalifikacji wykonanych na działce prac trzeba zwrócić uwagę, że niewątpliwie zostały one wykonane niezależnie od budowy budynku, nie podlegają zatem ocenie przez pryzmat warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Organy nadzoru budowlanego działają w sprawach regulowanych przepisami prawa budowlanego. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, reguluje ona działalność obejmującą projektowanie, budowę, utrzymanie i rozbiórkę obiektów budowlanych. Ustawa zawiera przy tym definicje legalne zarówno obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1-5) jak i robót budowlanych (art. 1 pkt 6-8). Prawidłowe jest stanowisko, że nawieziona ziemia nie stanowi ani obiektu budowlanego, ani robót budowlanych, a wzniesiony bok skarpy to nie konstrukcja oporowa. Budowla w rozumieniu prawa budowlanego jest rodzajem obiektu, innego niż budynek czy obiekt małej architektury, ale nadal obiektu. Podkreśla tę cechę definicja z art. 3 pkt 1 lit. b prawa budowlanego, zgodnie z którą budowlę stanowi obiekt będący całością techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Oznacza to, że budową jest pewna całość, nie tylko funkcjonalna, ale także techniczna, co łączy się z jej wyposażeniem w rozmaite instalacje czy urządzenia. Potwierdza to przepis art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, wyliczający przykłady obiektów będących budowlami. Budowle mogą być wykonane z ziemi (budowle ziemne), ale także wtedy muszą cechować się jakimś poziomem technicznej złożoności. Samo nawiezienie ziemi i jej rozplantowanie nie skutkuje powstaniem budowli ziemnej, nawet jeśli ułatwia korzystanie z działki czy poruszanie się po niej. Nie jest także budową konstrukcji oporowej ułożenie na gruncie ażurowych płyt betonowych. Nie jest to obiekt, który ze względu na swoje rozmiary i stopień złożoności winien być objęty kontrolą administracyjną w zakresie wykonania i utrzymania. Kontrola taka jest uzasadniona względami bezpieczeństwa oraz ładu przestrzennego i ochrony interesu prawnego osób trzecich. Żaden z tych względów nie przemawia za tym, aby boczne umocnienie gruntu materiałem ażurowym uznać za wykonanie obiektu budowlanego (budowli). W szczególności nie jest ono położone w granicy działek, brak też w tym zakresie norm techniczno-budowlanych odnoszących się do ochrony interesu prawnego właścicieli sąsiedniej nieruchomości, np. co do zacienienia, przesłaniania, bezpieczeństwa pożarowego, immisji. Sąd stoi na stanowisku, że jakkolwiek katalog budowli nie jest zamknięty, a wyliczenie w art. 3 pkt 3 prawa budowlanego podaje przykłady budowli, to kwalifikacja konkretnego obiektu do tej kategorii wymaga zindywidualizowanej oceny jego cech, pozwalających na odróżnienie zwykłych elementów uporządkowania i zagospodarowania terenu od wykonywania obiektów budowlanych, podlegających reżimowi prawa budowlanego i reglamentacji administracyjnej. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.