II SA/Gl 1160/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 26 czerwca 2012 r. nr XX/523/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XX/523/2012 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 26 czerwca 2012 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie mieszkalnictwa i usług obejmującego tereny położone w obrębie Komorowice Krakowskie w rejonie ulic Samotnej i Groszkowej – jako niezgodnej z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej powoływana jako "ustawa"), art. 94 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku oraz § 22 ust. 2 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 roku, nr 100, poz. 908), a także o zasądzenie od Miasta Bielsko-Biała kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając żądanie Wojewoda podał, że uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy, zgodnie z którym w planie określa się obowiązkowo szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. W § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały zamieszczono zapis "W legendzie znajdującej się na rysunku planu, wymienionym w ust. 1 (plan uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w Bielsku-Białej Nr LV/1770/2006 z dnia 14 marca 2006 roku, zapis "strefa techniczna wolna od zabudowy" zastępuje się zapisem "strefa techniczna ograniczonej zabudowy". Nadto, stosownie do zapisu § 3 zaskarżonej uchwały, wprowadzono zmiany do planu uchwalonego 14 marca 2006 roku o następującej treści: – w § 3 pkt 1 oraz § 3 pkt 1 lit. a przedmiotowej uchwały umieszczono zapis "w § 5 pkt 2 lit. d wyrażenie "wyłączone z zabudowy" zastępuje się wyrażeniem "ograniczonej zabudowy, zgodnie z przepisami odrębnymi", – w § 3 pkt 2 oraz § 3 pkt 2 lit. a umieszczono zapis "w § 6 pkt 2 lit. d wyrażenie "wyłączone z zabudowy" zastępuje się wyrażeniem "ograniczonej zabudowy, zgodnie z przepisami odrębnymi", – w § 3 pkt 5 umieszczono zapis "w § 13 pkt 1 wyrażenie "wyłączone z zabudowy" zastępuje się wyrażeniem "ograniczonej zabudowy, zgodnie z wymaganiami ustalonymi w Polskich Normach", – w § 3 pkt 1 lit. c – dodaje się tiret czwarty o brzmieniu "w miejscach gdzie istnieje rura ochronna dopuszcza się zmniejszenie strefy technicznej wzdłuż gazociągu wysokoprężnego do szerokości 10,0 m (po 5,0 m od osi gazociągu w obie strony, zgodnie z przepisami odrębnymi", – w § 3 pkt 2 lit. c – dodaje się tiret piąty o brzmieniu "w miejscach gdzie istnieje rura ochronna dopuszcza się zmniejszenie strefy technicznej wzdłuż gazociągu wysokoprężnego do szerokości 10,0 m (po 5,0 m od osi gazociągu w obie strony) zgodnie z przepisami odrębnymi", – w § 3 pkt 6 - § 14 pkt 1 otrzymuje brzmienie "strefa techniczna ograniczonej zabudowy wzdłuż gazociągu wysokoprężnego (z rurą ochroną) Ø 300 CN 2,5 MPa relacji Brzeszcze – Komorowice wraz z odgałęzieniem wysokoprężnym (z rurą ochronną) Ø 200 CN 2,5 Mpa o szerokości zgodnej z przepisami odrębnymi". Zdaniem organu nadzoru ustalenie stref technicznych ograniczonej zabudowy skutkuje ograniczeniami w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji prawa własności. Dla terenów znajdujących się w zasięgu wyznaczonych stref technicznych w uchwale brak jest ustaleń planistycznych co do ograniczenia ich użytkowania, a to narusza art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy. Nie ustalono bowiem w jaki sposób i na jakich zasadach oraz w jakim zakresie następuje ograniczenie użytkowania. Powołano wprawdzie niesprecyzowane przepisy odrębne ale przy zmianie tych przepisów może dojść do automatycznej zmiany planu, bez zachowania stosownej procedury. Nadto organ podkreślił, że w przepisach odrębnych dotyczących energetyki nie zostały określone wielkości stref oddziaływania od poszczególnych sieci oraz ograniczenia z nich wynikające. Wreszcie organ wskazał, że zgodnie z § 22 ust. 2 w związku z § 143 "Zasad techniki prawodawczej" przy odsyłaniu do innej ustawy należy jednoznacznie wskazać akt normatywny do którego następuje odesłanie oraz zakres spraw, dla których następuje odesłanie, czego w zaskarżonej uchwale nie uczyniono. Ustalenia uchwały wykraczają poza powszechnie obowiązujące prawo i dopuszczają odstępstwa od ustaleń planu. Wprowadzają normy otwarte w oparciu np. o Polskie Normy. Za niedopuszczalne uważa się takie działania rady gminy, które prowadzą do zamieszczenia w planie miejscowym przepisów uzależniających podejmowanie czynności od opracowań niebędacych przepisami prawa jakimi są Polskie Normy. Te zapisy planu naruszają art. 94 Konstytucji i wykraczają poza regulację art. 15 ustawy. Prezydent Miasta Bielsko-Biała w imieniu Gminy Bielsko-Biała wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Z uzasadnienia odpowiedzi na skargę wynika, że Gmina Bielsko-Biała nie podziela stanowiska Wojewody Śląskiego, iż brak ograniczeń w użytkowaniu terenu, w tym zakazu zabudowy (w wprowadzonych strefach ograniczonej zabudowy) stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęte bowiem ustalenia pozwalają na dostosowanie lokalizacji zabudowy wzdłuż gazociągów i linii elektroenergetycznych do konkretnych warunków technicznych i terenowych w oparciu o aktualne wymogi i przepisy. Zaskarżony plan miejscowy nie wprowadza dzięki przyjętym ustaleniom nadmiernych ograniczeń nieuzasadnionych względami prawnymi, funkcjonalnymi, ekonomicznymi i społecznymi, a jego zapisy są racjonalne i logiczne. Stanowisko organu nadzoru, iż odwoływanie się do odrębnych przepisów może automatycznie wprowadzać zmiany w postanowieniach planu bez potrzeby przeprowadzenia wymaganej ustawą o planowaniu (...) procedury jest nieuzasadnione bowiem zgodnie z art. 15 ustawy projekt planu miejscowego jest sporządzony zgodnie z przepisami odrębnymi i zapisami Studium (por. wyrok w sprawie II SA/GL 1124/10). Na rozprawie w dniu 22 lutego 2013 roku, pełnomocnik Gminy przyznał, że do uchwały z dnia 26 czerwca 2012 roku nie sporządzono rysunku planu, a na rysunku planu do uchwały z dnia 24 marca 2006 roku nie naniesiono w legendzie zapisu zamiast strefy "wolnej od zabudowy" zapisu strefa "ograniczonej zabudowy" bowiem ta zmiana zapisów wynika z tekstu uchwały z dnia 26 czerwca 2012 roku, a konkretnie z § 2 ust. 2 tej uchwały. Równocześnie pełnomocnik Rady (radca prawny K. D.) sprostowała odpowiedź na skargę w części dotyczącej linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia bowiem uchwała zmieniona (to jest uchwała z 14 marca 2006 roku) dotyczy jedynie linii napowietrznych średniego i niskiego napięcia. Nadto podkreśliła, że przyjęcie w zaskarżonej uchwale (§ 5 ust. 2 lit. d oraz § 6 ust. 2 lit. d) polskiej normy skutkuje przyjęciem, że norma ta staje się przepisem aktu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270, dalej p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, a także inne akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 16 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania kwestionowanego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę obowiązujące w dacie podejmowanego rozstrzygnięcia (to jest w dniu 26 czerwca 2012 roku) regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, ze względu na określenie w skardze przedmiotu zaskarżenia, kontroli podlegała cała uchwała z dnia 26 czerwca 2012 roku Rady Miejskiej w Bielsku-Białej (niezależnie od wniosku w tym przedmiocie) pod względem jej zgodności z prawem. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu (...) podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi między innymi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Wskazanie w tym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu, prowadzi do wniosku, iż przepis ten stanowi lex specjalis wobec artykułu 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę podjęto z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu (jego zmiany) są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu (...). W doktrynie przyjęto, że zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą kwestii merytorycznych, niezwiązanych ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki) zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (część tekstowa i graficzna, prognoza oddziaływania na środowisko), określają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy, a przedmiot, a więc wprowadzone ustalenia, określa art. 15 ust. 2 i 3. Natomiast standardy dokumentacji planistycznej, określa wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie skarga Wojewody dotyczy uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 26 czerwca 2012 roku nr XX/523/2012 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie mieszkalnictwa i usług obejmującego tereny położone w obrębie Komorowice Krakowskie w rejonie ulic Samotnej i Groszkowej (zmiana dotyczy planu uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej nr LV/1770/2006 z 14 marca 2006 roku - § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały). Bezspornie z dołączonej dokumentacji planistycznej, a także oświadczenia pełnomocnika organu na rozprawie w dniu 22 lutym 2013 roku, wynika że do zaskarżonej uchwały (w przedmiocie zmiany planu) nie sporządzono rysunku planu (jego części graficznej). W związku z tym należy przywołać art. 27 ustawy stanowiący, że zmiana planu następuje w takim trybie jak jest on uchwalony, a naruszenie zasad sporządzenia planu powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Plan miejscowy uchwala rada gminy w oparciu o projekt planu sporządzony przez wójta (burmistrza i prezydenta) po dokonaniu czynności określonych w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu (...), a część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załącznik do uchwały. Z kolei z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu (...) wynika, że wójt (burmistrz, prezydent) sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, a projekt tego planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag przedstawia radzie gminy (art. 17 pkt 14). Z treści art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 ustawy, a także z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku wynika, że projekt planu miejscowego obejmuje projekt tekstu planu miejscowego i projekt rysunku planu miejscowego (w rozporządzeniu sformułowano nadto, szereg wymagań pod adresem rysunku planu). Projekt planu przedstawiony radzie gminy stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy uchwala rada gminy i po tej uchwale staje się on planem miejscowym. Jak już wspomniano treścią uchwały w sprawie planu jest część tekstowa, a część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załącznik do uchwały. W świetle art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 14, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu, a także opartego o delegację ustawową rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku należy stwierdzić, że na plan uchwalony przez radę gminy składa się część tekstowa oraz część graficzna (rysunek planu). Brak jednej z tych części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w przedmiocie planu w całości lub w części. W niniejszej sprawie z uwagi na brak części graficznej (rysunku planu) odnośnie całej uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 26 czerwca 2012 roku Sąd na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu w zw. z art. 147 p.p.s.a. stwierdził nieważność całej uchwały objętej skargą. Zdaniem składu orzekającego w tej sytuacji zbędnym jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów skargi bowiem ich ocena pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Trzeba jeszcze podkreślić, że zaskarżona uchwała była uchwałą w sprawie zmiany uchwały z dnia 14 marca 2006 roku w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, która sprowadzała się do zastąpienia w planie z 2006 roku "stref technicznych wolnych od zabudowy" zapisem "strefy ograniczonej zabudowy". Nie zmienia to jednak powyższej argumentacji Sądu bowiem konieczność odpowiedniego stosowania regulacji prawnych dotyczących trybu sporządzania planu miejscowego dotyczy właśnie uchwały w sprawie zmian planu. Przy zmianie planu stosuje się odpowiednio art. 14-22 ustawy o planowaniu oraz art. 23-26 tej ustawy. Nie ulega więc wątpliwości, że zmiana planu następuje w formie uchwały rady gminy. Procedurę rozpoczyna uchwała rady gminy w sprawie przystąpienia do zmiany planu (art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27) przy czym zmiana ta może dotyczyć części rozstrzygnięć w nowelizowanym akcie prawnym, pozostawiając pozostałe bez zmian. Zmiana planu jest bowiem jego nowelizacją, a nie derogacją. Organ sporządzający projekt zmiany planu miejscowego jest obowiązany stosować standardy wynikające z ustawy o planowaniu ... i rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 roku, a więc także przy sporządzaniu projektu zmiany planu (będącego następnie treścią uchwały w sprawie zmiany planu) sporządzić projekt zmiany w zakresie wymaganym przez art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu (...), a sama uchwała w przedmiocie planu miejscowego powinna odpowiadać art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu (...).