II SA/Gl 1164/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi F. sp. z o.o. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 czerwca 2024 r. nr SKO.OS/41.9/332/2024/8912/KK w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych za rok 2022 oddala skargę. Prezydent Miasta D. decyzją z dnia 18 kwietnia 2024 r., działając m.in. na podstawie art. 9g pkt 1 oraz art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 399), zwanej dalej u.c.p.g., nałożył na obecnie skarżącą F. Sp. z o.o. w Z., karę pieniężną w wysokości 790,00 zł za nieosiągnięcie wymaganego za 2022 rok poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania i obszernie przytoczył przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawie. Organ przypomniał, że sprawa była już raz przedmiotem odwołania, po rozpatrzeniu którego decyzją z dnia 14 lutego 2024 r. uchylono poprzednią decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę zastosował się do zaleceń Kolegium zawartych w ww. decyzji. Dalej organ odwoławczy wskazał, że skarżąca w 2022 r. odbierała odpady komunalne od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych na terenie D. Skarżąca była zobowiązana do osiągnięcia w 2022 r. poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Organ wskazał, że łączna masa odebranych przez skarżącą odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w 2022 r. wyniosła: 11,0600 Mg, z czego w ogóle nie przekazano odpadów do ponownego użycia i recyklingu. Biorąc pod uwagę masę odebranych przez skarżącą odpadów komunalnych w 2022 r., wymagany poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych powinien wynosić 25%. Różnica między wymaganym poziomem przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, a osiągniętym przez stronę w 2022 r. wyniosła zatem 25 %. Przedmiotowa kara została wyliczona w sposób wskazany w art. 9x ust. 3 u.p.c.g. jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Jednostkowa stawka opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku w 2022 r. wynosiła 285,60 zł/Mg, przy czym brakująca masa odpadów komunalnych wyrażona w Mg, wymagana do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wynosiła: 2,7650 Mg, zatem wysokość kary pieniężnej wynosi 789,68 zł, co po zaokrągleniu stanowi 790,00 zł. Organ odwoławczy stwierdził również, że brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia kary, bowiem naruszenie prawa nie miało charakteru znikomego, a ponadto przedmiotowe naruszenie ma charakter nieusuwalny. O znikomej wadze naruszenia prawa mogłaby bowiem zdecydować niewielka różnica pomiędzy wymaganym a osiągniętym poziomem przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Tymczasem różnica między wymaganym a osiągniętym poziomem jest znaczna. Spółka osiągnęła za rok 2022 poziom 0% przy wymaganych 25%. Różnica wynosi więc 100%. Sprawa dotyczy braku osiągnięcia poziomu za 2022 rok, a więc bezprzedmiotowe w ocenie organu jest branie pod uwagę "zaprzestania naruszenia prawa". Strona nie może już zmienić poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odebranych przez siebie odpadów komunalnych za 2022 rok. Jednocześnie, zgodnie ze złożonym sprawozdaniem za rok 2021, poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych również wyniósł 0% wobec wymaganych wówczas 20% czyli rok wcześniej różnica także wynosiła 100%. W tej sytuacji organ odwoławczy nie znalazł podstaw do odstąpienia od nałożenia kary w trybie art. 189f § 1 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to: 1) art. 6 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji naruszającej przepisy postępowania oraz prawa materialnego wskazane w zarzutach niniejszej skargi; 2) art. 8 § 1 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez oparcie uzasadnienia decyzji na nieprawomocnych wyrokach sądu administracyjnego, co jest sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów publicznych oraz zasadą przekonywania; 3) art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a., poprzez: a) zastosowanie przepisów prawa materialnego pomimo braku niezbędnych przesłanek tam określonych, jak również wadliwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie; b) uznanie przez organ II instancji, że organ I instancji prawidłowo i zgodnie ze stanem faktycznym orzekł o nałożeniu kary pieniężnej oraz że postępowanie organu I instancji nie zostało dotknięte uchybieniami wpływającymi na wynik postępowania, podczas gdy organ I instancji naruszył przepisy prawa materialnego, jak również wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy; c) uznanie przez organ II instancji, że stan epidemii, jak i stan zagrożenia epidemicznego C0VID-19, nie miały wpływu w 2022 roku na obiektywną możliwość wywiązania się przez skarżącą z obowiązku osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych; 4) art. 7, art. 77 § 1, art. 8 § 1 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 189e k.p.a., poprzez uznanie przez organ II instancji, że pandemia C0VID-19 nie miała wpływu na dopełnienie przez skarżącą obowiązku osiągnięcia w 2022 roku wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych; 5) art. 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy na gruncie niniejszej sprawy zaistniały takie przesłanki; 6) art. 10 § 1 w zw. z art. 136 § 1, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy zawiadomienia skarżącej o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; Skarżąca, na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd powołanego powyżej (w pkt 6) zarzutu, zarzuciła naruszenie art. 50 § 1 w zw. z art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ II instancji wezwania skarżącej do uzupełnienia braku odwołania od decyzji organu I instancji w postaci dokumentów powołanych przez skarżącą. Skarżąca zarzuciła też naruszenie prawa materialnego, a to: 1) art. 9x ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9g pkt 1 u.p.c.g. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy skarżąca nie miała obiektywnej możliwości wywiązania się z obowiązku ustawowego osiągnięcia poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych za rok 2022; 2) art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców, poprzez utrzymanie przez organ II instancji w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem zasady domniemania uczciwości przedsiębiorcy oraz zasady przyjaznej interpretacji przepisów; 3) art. 8 Prawa przedsiębiorców, poprzez utrzymanie przez organ II instancji w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 8 Prawa przedsiębiorców poprzez obciążenie skarżącej odpowiedzialnością (konsekwencjami) działań oraz zaniechań innych podmiotów, na które to działania i zaniechania skarżąca nie miała wpływu. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Ponadto wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości oraz o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj. wydruku ze strony internetowej skarżącej - na okoliczność wykazania, że skarżąca prowadziła kampanię edukacyjną, zachęcającą właścicieli nieruchomości do selektywnej zbiórki odpadów. W obszernym uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Prawomocnym postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2024 r. tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z art. 9g u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1; 2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3c ust. 2 pkt 1; 3) nieprzekraczających poziomów składowania określonych w art. 3b ust. 2a. Niedopełnienie powyższych obowiązków skutkuje nałożeniem sankcji finansowej, o której mowa w art. 9x ust. 2 u.c.p.g., zgodnie z którym przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu; 2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania; 3) składowania. Metoda ustalania wysokości tej kary określona została w art. 9x ust. 3 i 4 omawianej ustawy. Jak wynika z powyższego kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła przewidziana w art. 9x ust. 3 tej ustawy należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Przesłanką jej wymierzenia jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z art. 9g u.c.p.g. (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2849/21). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, iż kontrolowane rozstrzygnięcia organów administracji są prawidłowe, przy czym ustalony stan faktyczny uznać należy za bezsporny. Skarżąca Spółka w roku 2022 była podmiotem odbierającym odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości na terenie D. Złożyła również stosowne sprawozdanie za ten rok. Nie budzi zatem wątpliwości, iż w kontrolowanej sprawie na skarżącej Spółce ciążył obowiązek, o którym mowa w art. 9g ust. 1 u.p.c.g. W sprawie nie pozostaje sporne, że Spółka nie osiągnęła w roku kalendarzowym 2022 w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonego w art. 3aa pkt 1, ani w całości, ani nawet w najmniejszej części. W związku z powyższym skarżąca Spółka podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 obliczonej zgodnie z jego ust. 3 ustawy, zaś organy orzekające w sprawie dokonały w tej materii stosownych obliczeń. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje za własne stanowisko wyrażone przez tut. Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 12 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 369/24, w którym podkreślono, że przesłanką wymierzenia przedmiotowej kary jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z art. 9g ustawy. W konsekwencji należy uznać, że prowadząc postępowanie w sprawie organ właściwy nie bada innych okoliczności sprawy, takich jak stopień przyczynienia się przedsiębiorcy do nieosiągnięcia przewidzianych ustawą poziomów recyklingu, zawinienia zobowiązanego, czy też sytuacji rynkowej. Wobec tego niezasadne są w tym zakresie wszelkie zarzuty skargi oraz argumentacja na ich poparcie dotyczące braku winy skarżącej Spółki odnośnie nieosiągnięcia wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Zauważenia również wymaga, że skarżąca, jako podmiot profesjonalny, wiedziała jakie zasady obowiązują przy prowadzeniu tego rodzaju działalności oraz jakie wiążą się z tym konsekwencje. Planując swoją działalność powinna czynić to w taki sposób, aby wypełnić wymagania prawem przewidziane. Jeśli bowiem podmiot chce wykonywać działalność gospodarczą, czyli zarobkową, przyjmuje na siebie zobowiązania wynikające z przepisów i ponosi odpowiedzialność za ich niewypełnienie. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to odnotować należy, iż zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21, do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d u.c.p.g., stosuje się art. 189f k.p.a. Stosownie do treści § 1 tego przepisu organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (pkt 1) lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (pkt 2). Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex el. 2020). Przesłanka określona w pkt 2 przywołanego przepisu nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, do jej zastosowania konieczne jest bowiem spełnienie przesłanki tożsamości (identyczności) zachowania będącego przedmiotem odrębnych postępowań. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy dokonał analizy możliwości zastosowania odstąpienia od wymierzenia kary. Wyniki tych rozważań doprowadziły do stwierdzenia, że brak było podstaw na gruncie rozpoznawanej sprawy do zastosowania tej instytucji. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela to stanowisko. Należy pamiętać, że w tym przypadku poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wyniósł 0%, co oznacza, że skarżąca Spółka w ogóle nie zrealizowała ciążącego na niej obowiązku, co słusznie podkreśliły organy orzekające w sprawie. Odnotować również trzeba, że instytucja przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być stosowana ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot jest zobowiązany ten obowiązek wykonać. Kara administracyjna jest naturalną reakcją na jego niewypełnienie. Uzasadnione było w ocenie Sądu stwierdzenie przez organy orzekające w sprawie, że naruszenie prawa nie miało charakteru znikomego, zatem nie zostały spełnione przesłanki odstąpienia od nałożenia na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu. Takie stanowisko zostało przez organy szczegółowo uzasadnione w zapadłych decyzjach. W ocenie Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo. W sprawie podjęto czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Organy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), który nie wymagał uzupełnienia, a jego ocena nie naruszyła zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Organ odwoławczy rozpoznał ponownie sprawę. Poczynione ustalenia znalazły odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. Stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, i do tak ustalonego stanu faktycznego prawidłowo organy administracji publicznej orzekające w sprawie zastosowały przepisy prawa materialnego. Podobnie uzasadnienia decyzji z pogłębioną argumentacją czynią zadość regułom wynikającym z treści art. 107 § 3 k.p.a. Niezasadny pozostaje zatem zarzut naruszenia tego przepisu. Z przyczyn wskazanych wyżej Sąd nie dopatrzył się podniesionego w skardze naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Brak było także podstaw do przyjęcia by stan epidemii Covid-19 stanowił w stanie faktycznym sprawy okoliczność uzasadniającą niewywiązanie się przez skarżącą Spółkę z ustawowego obowiązku. Takich okoliczności, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, Skarżąca nie wykazała, odwołując się jedynie do ogólnych utrudnień związanych z ogłoszeniem epidemii. Jest przy tym faktem powszechnie znanym, że rok 2022 pomimo, iż formalnie obowiązywał stan epidemii czy też stan zagrożenia epidemicznego, był rokiem, w którym ograniczenia z tym związane pozostawały bez wpływu na działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych. W sprawie brak też było podstaw do zastosowania art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (obecnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 236). Nie powstały bowiem wątpliwości, o których mowa w tych przepisach. Należy pamiętać, że obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym wymaganego poziomu recyklingu został wprost przewidziany przez ustawodawcę w art. 9g ust. 1 u.c.p.g. W sprawie nie naruszono także art. 8 Prawa przedsiębiorców. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca nie została obciążona "konsekwencjami działań oraz zaniechań innych podmiotów", a kara była konsekwencją niewykonania własnego obowiązku ciążącego na skarżącej Spółce. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935). Dodać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej wyroki sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl