II SA/Gl 1166/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Referent stażysta Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. J. L. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla realizacji garażu blaszanego o pow. zabudowy 30 m2 na części działki nr 1 o pow. 1309 m2, położonej w T. przy ul. [...]. We wniosku wskazano, że inwestycja nie wymaga zapotrzebowania na media. Pismem z dnia [...]r. Burmistrz Miasta T. powiadomił strony o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym do dnia [...]r. Następnie decyzją nr [...]z dnia [...]r., podjętą z up. Burmistrza Miasta . na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), orzeczono o ustaleniu warunków zabudowy dla części działki nr 1 poprzez uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej – budowę budynku garażowego usytuowanego w granicy lub w odległości minimum 1,5 m od granicy oznaczając linie rozgraniczające teren inwestycji na mapie zasadniczej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik graniczny do decyzji. Jako załączniki do decyzji wymieniono : 1) mapę zasadniczą sytuacyjną w skali 1 : 1000, 2) mapę ewidencyjną w skali 1 : 2500, 3) wynik analizy. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że teren ten nie jest objęty planem miejscowym, zaś inwestycja nie wymaga żadnych uzgodnień, bowiem w szczególności, nie będzie prowadzona w obszarze bezpośrednio przyległym do pasa drogi publicznej. W oparciu o przeprowadzoną analizę terenu o zasięgu wyznaczonym wokół nieruchomości w promieniu ok. 70 m od granic działki, sporządzoną w oparciu o § 6 rozp. z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588), organ I instancji ustalił, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa jednorodzinna, co w myśl definicji zawartej w § 3 pkt 2 rozp. MI z dnia 14 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), oznacza budynki mieszkalne jednorodzinne wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Planowana inwestycja usytuowana będzie z tyłu istniejącego budynku i tym samym nie naruszy istniejącej linii zabudowy. Zatem nie ustalono nowej linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono w oparciu o § 5 ust. 2 rozp. W ocenie organu, wyniki analizy wykazały zatem sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej i spełnienie wymagań z art. 61 ust. 1 ustawy. Nadto, pomimo zawiadomienia z dnia [...]r., strony nie wniosły uwag w przedmiotowej sprawie. Stąd też organ I instancji dopatrzył się podstaw do uwzględnienia wniosku. W odwołaniu od decyzji A. D. jako właściciel sąsiedniej działki nr 2, domagał się jej uchylenia z powodu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 12, 13 i 271 rozp. w sprawie warunków technicznych..., a także uchybienia przepisom procedury administracyjnej ( art. 7, 10, 77, 80 i 107 § 3 kpa ). Odwołujący się zarzucił, że nie uwzględniono jego interesu prawnego, bowiem w następstwie realizacji inwestycji w tak bliskiej odległości od granicy jego działki, dojdzie do znacznego zagęszczenia budynków, jako że na działce wnioskodawcy znajduje się już jeden obiekt o funkcji gospodarczo – garażowej, zaś wbrew ustaleniom organu, ani na jego działce, jak i działce po przeciwnej stronie, nie ma obiektów o charakterze gospodarczym ani garażowym. W analizie słownej nie wskazano też na konkretne budynki i obiekty mieszczące się na sąsiednich działkach, dostępnych z tej samej drogi publicznej, ani na takie działki. Zdaniem odwołującego się, decyzja organu I instancji nie zawiera także obligatoryjnego elementu graficznego w postaci wyznaczenia na mapie w odpowiedniej skali linii rozgraniczających teren inwestycji, co nie jest tożsame z granicami działki. Niezasadne jest też stanowisko organu, że sporna inwestycja nie wymaga podłączenia mediów, skoro wymóg taki wynika z § 102 pkt 3 rozp. Wreszcie, odwołujący się wskazał na naruszenie jego gwarancji procesowych, bowiem przed wydaniem decyzji organ nie powiadomił stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Dla poparcia zasadności zarzutów odwołano się do poglądu, zaprezentowanego w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 406/07. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem. Zdaniem Kolegium, decyzja organu I instancji wydana została na podstawie analizy cech i funkcji, sporządzonej zgodnie z wymogami rozp. MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ponadto, w decyzji określono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, zaś jej projekt sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia i wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów. Załącznikiem do decyzji uczyniono też wyniki analizy, zawierające część graficzną i tekstową, a uzasadnienie rozstrzygnięcia jest szczegółowe i wyczerpujące. Kolegium nie podzieliło też zarzutu naruszenia art. 10 kpa, bowiem decyzja została wydana w dniu [...]r., zaś strony powiadomiono o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym do dnia [...]r. W tej sytuacji organ odwoławczy podzielił stanowisko, że skoro przedmiotowy garaż znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to zachowana jest kontynuacja funkcji. Zdaniem Kolegium, nie ma też znaczenia fakt, że na działce inwestora istnieje już budynek garażowy, bowiem do kompetencji organu nie należy ocena celowości jego działań. Ocena zgodności zamierzenia z wymogami prawa budowlanego nastąpi zaś na etapie pozwolenia na budowę. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego A. D. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i zasądzenie kosztów postępowania, ponawiając zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji ( oprócz zarzutu naruszenia art. 10 kpa). Dodatkowo skarżący powołując się na przedłożoną mapę sytuacyjną, podniósł, że w granicy jego działki usytuowano już 5 budynków gospodarczo – garażowych, zaś inwestor ma możliwość rozbudowy budynku o tej funkcji w głąb własnej działki, bowiem jeden budynek jednorodzinny powinien być uzupełniony zasadniczo o jeden budynek garażowo – gospodarczy. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn zawartych w motywach zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania U. L. i J. L. w piśmie z dnia [...]r. wyjaśnili, że na ich działce znajduje się budynek gospodarczy i nie ma możliwości jego rozbudowy na garaż, a planowany przez nich podwójny garaż blaszany o wymiarach 6 m x 5 m, zostałby zasłonięty iglakami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem. Po myśli art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa stanowi podstawę uwzględnienia skargi. Z mocy art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powołanej przez organy obydwu instancji, każdy ma prawo w granicach określonych tą ustawą do : 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Regulacja ta oznacza, że skoro decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny, a organ nie może odmówić wydania decyzji, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi ( art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy ), to w konsekwencji należy przyjąć, że wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich określone w decyzji obligatoryjnie ( art. 64 ust. 1), wynikać muszą z aktów powszechnie obowiązującego prawa ( vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z Niewiadomskiego, Wyd. C.H.Beck, W-wa 2005, stron 64). Tymczasem w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki dopuszczające wydanie decyzji dla spornej inwestycji określone w art. 61 ust. 1 ustawy. W szczególności, wbrew zarzutom skargi, spełniona jest zasada tzw. dobrego sąsiedztwa wynikająca z pkt 1 tego przepisu, której istota sprowadza się do kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. Nie sposób podzielić argumentacji skarżącego, że skoro na jego działce, jak i na działce po przeciwnej stronie, nie ma obiektów o charakterze gospodarczym ani garażowym, to w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek w zakresie kontynuacji funkcji. Wszak przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nawiązuje do wymogu, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w określony sposób. A contrario, ustawodawca nie przewidział, aby wymóg taki dotyczył wszystkich działek sąsiednich. Tymczasem istnienie zabudowy gospodarczo – garażowej i to właśnie usytuowanej bezpośrednio przy granicy nieruchomości wynika nie tylko z wyników analizy, przeprowadzonej w trybie powołanego wyżej rozp. Min. Infrastruktury, której wyniki w formie graficznej i słownej uczyniono załącznikiem do decyzji i opatrzono stosowną klauzulą, lecz właśnie z twierdzeń samej skargi i dołączonej do niej mapy, na której naniesiono pięć budynków o takim charakterze, usytuowanych bezpośrednio przy granicy nieruchomości skarżącego, co jest źródłem jego sprzeciwu przeciwko realizacji kolejnego obiektu. Nieruchomość skarżącego z uwagi na powierzchnię, graniczy bowiem z sześcioma innymi działkami, położonymi w obszarze analizowanym. Nie jest więc trafny zarzut skargi, iż organ administracji nie wskazał na konkretne obiekty i działki, dostępne z tej samej drogi publicznej. Takie wskazanie wynika z załączników do decyzji, z których wynika jednoznacznie, że budynki gospodarcze bezpośrednio przy granicy istnieją na działkach sąsiednich nr 3, nr 4, 5 i 4. Nie ma potrzeby, aby w uzasadnieniu decyzji powtórzyć w całości treść analizy słownej i graficznej, zwłaszcza w sytuacji, gdy materiał dowodowy zawiera także zdjęcia fotograficzne ( k. 13 akt adm.), potwierdzające aktualność map geodezyjnych, który to stan faktyczny w zakresie zabudowy w obszarze analizowany potwierdza skarga i dołączona do niej mapa. Nie ma znaczenia prawnego fakt, że nie wszystkie działki sąsiednie w stosunku do nieruchomości inwestorów posiadają zabudowę gospodarczą i garażową wolnostojącą, skoro ustawodawca taki wymóg wprowadził do co najmniej jednej z działek sąsiednich. Niewątpliwie w niniejszej sprawie spełniony został wymóg konstytucji funkcji zabudowy rozumiany jako sposób użytkowania obiektów budowlanych i zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi ( § 2 pkt 2 cyt. rozp.). W tym względzie prawidłowo organy administracji posiłkowały się definicją zabudowy jednorodzinnej, zawartą w § 3 pkt 2 powołanego wyżej rozp. MI w sprawie warunków technicznych... Wszak zgodnie z § 2 pkt 1 lit. a) rozp. MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589), gdy idzie o rodzaj zabudowy, przewiduje nazewnictwo "zabudowa mieszkaniowa". Zatem garaże i budynki gospodarcze, towarzyszące budynkom mieszkalnym, stanowią kontynuację zabudowy mieszkaniowej. Żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie ogranicza też liczby obiektów o funkcji garażowej i gospodarczej na działce już zabudowanej budynkiem mieszkalnym i obiektem garażowo – gospodarczym, co dotyczy nieruchomości inwestorów. Na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ograniczenie to wynika jedynie ze wskaźnika intensywności wykorzystania terenu, a nie – ilości obiektów ( art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 2 pkt 3 rozp. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa...), przy czym wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się zgodnie z zasadami, określonymi w § 5 rozp. w sprawie sposobu ustalania wymagań... Tymczasem zgodnie z wynikami analizy z dnia [...]r., wskaźnik powierzchni zabudowy dla sześciu działek sąsiednich w obszarze analizowanym kształtuje się od 10 % do 47 % w stosunku do powierzchni działki. Dla spornej inwestycji ustalono zaś wskaźnik do 10 % ( pkt 2.1. lit. a decyzji ). Oznacza to wyznaczenie wskaźnika na podstawie najniższego współczynnika zabudowy, podczas gdy dla działki skarżącego wskaźnik ten wynosi 13%. Skoro ustawodawca przewidział możliwość wyznaczenia wskaźnika zabudowy jako średniej, nie sposób podzielić zarzutu skargi, aby nie został spełniony, dalszy wymóg w postaci kontynuacji wskaźnika intensywności wykorzystania terenu w efekcie znacznego zagęszczenia budynków. Nie jest też uzasadniony zarzut, że z wyników analizy nie wynika wzajemne przestrzenne ulokowanie obiektów na działkach sąsiednich. Na kontynuację dotychczasowej zabudowy terenu poprzez dopuszczenie lokalizacji spornego budynku bezpośrednio przy granicy działki skarżącego bądź w odległości 1,50 m od tej granicy, wskazuje właśnie fakt zlokalizowania aż pięciu obiektów o funkcji garażowej i gospodarczej położonych w obszarze analizowanym bezpośrednio przy granicy, co potwierdza jednoznacznie treść skargi. Skoro istotą zasady z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, jest kontynuacja kształtowania zabudowy, to właśnie do takiego wymogu nawiązuje warunek lokalizacji budynku, określony w pkt 2.1. lit. f decyzji. Zdaniem sądu administracyjnego, błędny jest zarzut naruszenia w tym zakresie przepisu § 12 rozp. w sprawie warunków technicznych... Przepisy techniczno-budowlane przewidują bowiem dwa odrębne przypadki sytuowania obiektów bezpośrednio przy granicy bądź w odległości co najmniej 1,50 m od granicy. Na podstawie nowelizacji, dokonanej rozp. Min. Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. ( Dz. U. Nr 56, poz. 461 ), takie sytuowanie budynku jest dopuszczalne, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy ( § 12 ust. 2 rozp.). Nadto, w zabudowie jednorodzinnej, takie sytuowanie dopuszczalne jest dla budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m ( § 12 ust. 3 pkt 4 rozp.). Faktem jest, że ustalone w decyzji gabaryty garażu ( szerokość elewacji frontowej do 6 m przy wysokości do 2,50 m), mogą nie podpadać pod przypadek z § 12 ust. 3 pkt 4 rozp., lecz niekoniecznie, bowiem w przepisie tym chodzi o długość obiektu na odcinku przylegania do granicy, a nie – szerokość elewacji frontowej, o czym mowa w kwestionowanej decyzji. Nie oznacza to jednak naruszenia przepisu § 12 warunków technicznych..., skoro oba przypadki stanowią odrębne regulacje. Możliwość sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy bądź w odległości 1,50 m, przewidziana w decyzji o warunkach zabudowy, musi mieć oparcie w wynikach analizy terenu, a więc wynikać z faktu istnienia już tak zlokalizowanych budynków o określonej funkcji. W niniejszej sprawie analiza wykazała zaś istnienie budynków gospodarczo – garażowych w granicy. Wreszcie, gdy idzie o zarzut naruszenia §§ 12, 13 i 271 warunków technicznych... wyjaśnić przyjdzie, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie przesądza się kwestii usytuowania obiektu w konkretnym miejscu, co następuje dopiero po sporządzeniu projektu budowlanego i jest przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie, który to dokument wbrew twierdzeniom skargi, został sporządzony zgodnie z wymogami z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Jak bowiem wynika z treści samej decyzji organu I instancji ( pkt 3 ), linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono na mapie zasadniczej w skali 1 : 1000, która stanowi załącznik graficzny do decyzji. Nadto, załączniki do decyzji wymieniono odrębnie w pkt 1 – 3, wśród których w poz. 1 wskazano mapę w skali 1 : 1000, znajdującą się na karcie 21 akt adm. i opatrzoną klauzulą, pieczęcią urzędową oraz podpisem pracownika działającego z up. Burmistrza Miasta T., który wydał decyzję. Zatem dopiero w odrębnym postępowaniu o pozwolenie na budowę właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej rozstrzygnie o spełnieniu wymogów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tej ustawy. Stąd też zaskarżona decyzja nie narusza przepisów odrębnych, w tym techniczno – budowlanych, skoro przepis § 12 ust. 2 tego rozp. przewiduje przypadek określenia usytuowania budynku w granicy lub w odległości minimum 1,50 m od granicy w samej decyzji o warunkach zabudowy, co jednak nie oznacza przesądzenia lokalizacji w konkretnym miejscu na działce inwestora. Faktem jest, że przedmiotowa inwestycja po myśli § 102 pkt 3 warunków technicznych ... wymaga podłączenia energii elektrycznej, zaś inwestor we wniosku wskazał, że nie jest wymagane podłączenie mediów. Jednakże taki stan rzeczy nie oznacza, że nie było możliwe uwzględnienie wniosku z powodu niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. J. L. pismem z dnia [...]r. uzupełniając wniosek oświadczył, że zasilanie projektowanego garażu odbywać się będzie z istniejącego przyłącza elektroenergetycznego w budynku nr [...]. Prawdziwość tego oświadczenia nie budzi wątpliwości, bowiem nie sposób zakładać, aby istniejący budynek mieszkalny nie był wyposażony w instalację elektryczną. Na działce inwestora istnieje zatem uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowy garażu, co odpowiada wymogowi z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, bez potrzeby wykazania tego faktu, w drodze umowy z właściwą jednostką, który to wymóg w świetle ust. 3 tego przepisu, dotyczy przypadku, gdy uzbrojenie terenu działki jest dopiero projektowane. Odnosząc się do zarzutu skargi o możliwości zaspokojenia potrzeb inwestora poprzez rozbudowę znajdującego się już na ich działce obiektu garażowo – gospodarczego, a nie – realizację kolejnego garażu, wskazać przyjdzie, iż tego rodzaju argumentacja nie mogła odnieść skutku w świetle art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, skoro żaden powszechnie obowiązujący akt nie ogranicza liczby obiektów na działce. Jak trafnie podniósł organ odwoławczy, ocena celowości zamierzeń inwestora nie ma znaczenia dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja w tym przedmiocie nie zapadła bowiem na zasadzie uznania administracyjnego . Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich ( właścicieli nieruchomości sąsiednich), podlega na zawarciu w decyzji wymogów zgodnie z treścią § 2 pkt 7 rozp. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa..., co też nastąpiło w niniejszej sprawie ( pkt 2.8, decyzji). Wreszcie, wyjaśnić przyjdzie, iż przywołany w skardze wyrok z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 406/07, zapadł w odmiennym stanie faktycznym i dotyczył inwestycji, polegającej na rozbudowie obiektu handlowego. Stąd też zawarty w nim pogląd i rozważania nie mogą być przenoszone na grunt niniejszej sprawy, w której nie stwierdzono zarzucanego naruszenia prawa, zwłaszcza w postaci braków analizy i wymaganych załączników do decyzji. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.