II SA/Gl 1168/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Z. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. Z. i M. P. wnieśli o przywrócenie stanu prawnego działki nr "1" będącej własnością A. S., znajdującej się w D., na której znajduje się posadzony las. Las ten jest, zdaniem wnioskodawców, posadzony w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako podstawę prawną wszczęcia postępowania wnioskujący wskazali ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pismem z dnia [...]r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu żądanego postępowania informując jednocześnie o możliwości składania swoich uwag i wyjaśnień. Pismem z tej samej daty organ zawiadomił o oględzinach nieruchomości. Z protokołu sporządzonego z oględzin wynika, iż działka nr "1" w części stanowi siedlisko, w skład którego wchodzi budynek mieszkalny i budynki gospodarcze. Teren działki za siedliskiem obsadzony został drzewami, przede wszystkim sosnami i świerkami. Teren objęty nasadzeniem wynosi ok. 0,50 ha. Drzewa są różnej wysokości, posadzone zostały w rzędach, od granicy z działką wnioskujących ok. 2 m. Z wyjaśnień udzielonych przez A. S. wynika, iż na nasadzenia nie posiada żadnych zezwoleń. Drzewa zostały posadzone w ramach wykonywanego prawa własności w celach rekreacyjnych. Na posadzenie lasu nie otrzymał i nie otrzymuje żadnych środków finansowych. Pismem z dnia [...]r. Burmistrz K. wystąpił do inicjatorów postępowania o rozważenie możliwości ugodowego załatwienia sprawy przedstawiając propozycje możliwe do zaakceptowania przez strony. W odpowiedzi wnioskodawcy nie wyrazili woli zawarcia ugody. Wyjaśnili również, iż w czasie, kiedy sąsiad sadził las wystąpili do Urzędu o interwencję i nakazanie usunięcia drzew z korzeniami tak, aby pozostawić wolny pas o szerokości 3 m od granicy nieruchomości. Wówczas organ również przeprowadził oględziny stwierdzając, iż nie doszło do złamania przepisów. W konkluzji wnioskodawcy stwierdzili, że z uwagi na ciągłe naruszanie ich dóbr osobistych podtrzymują swój wniosek o przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania działki tj. usunięcie drzew. W dniu [...]r. organ powiadomił strony o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W dniu [...]r. do organu wpłynęło pismo A. S., w którym wyjaśnia, iż pierwsze nasadzenia miały miejsce jesienią w [...] r. i wykonane były przez jego rodziców. W 2006 r. gospodarstwo rolne w tym działka nr "1" została przekazana na jego rzecz umową darowizny. Drzewa zostały posadzone za pieniądze rodziców bez żadnego dofinansowania. Zalesiając działkę kierowano się względami ekologicznymi. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Burmistrz K., działając na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 647 z późn. zm. zwanej dalej: u.p.z.p.) odmówił nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania części działki nr "1" stanowiącej własność A. S. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż decyzja z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Postępowanie przeprowadzone przez organ wykazało, że zalesiona część działki posiada użytek rolny klasy IVa, Illb, PsIV i ŁIII. Drzewa posadzone zostały na własny użytek. Zadrzewionej części działki nie można uznać za las i bez zgody właściciela nie można również tych drzew usunąć. Zdaniem organu nieruchomość została zagospodarowana w ramach posiadanego prawa do nieruchomości a właściciele nieruchomości sąsiedniej mogą dochodzić swoich praw na drodze postępowania cywilnego. Na poparcie swych wywodów organ przywołał wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 939/12 oraz wyrok NSA z 29 czerwca 2009 r. sygn. akt II FSK. Organ zwrócił nadto uwagę, iż drzewa zostały posadzone w okresie obowiązywania ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r., która nie przewidywała obowiązku uzyskania zezwolenia organu na zmianę sposobu zagospodarowania terenu nie wiążącą się z prowadzeniem robót budowlanych. Ustawa nie przewidywała także sankcji za brak dopełnienia tego obowiązku. Wydanie więc decyzji w oparciu o art. 59 ust. 3 obowiązującej obecnie ustawy oznaczałoby stosowanie prawa wstecz. Organ odniósł się również do urządzeń melioracyjnych istniejących na działce nr "1" stwierdzając, że istniejące dwa sączki biegną wzdłuż granicy działki i nie mają wpływu na istniejące stosunki wodne. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli Z. i M. P. wskazując, iż oględziny zostały dokonane bez ich obecności bowiem z uwagi na istniejący spór woleli uniknąć scysji z sąsiadem. Obszar zadrzewiony wg odwołujących się wynosi ok. 0,60 ha a nie 0,50 ha jak podaje organ. Odnośnie wysokości drzew wyjaśniają, iż między siedliskiem działki nr "1" a nasadzonym lasem nie ma obszaru wolnego ponieważ rośnie tam kilkanaście topoli, małych świerków oraz drzewek owocowych. Drzewa posadzone są tak gęsto, że nie ma możliwości dojazdu do terenu zalesionego przez Straż Pożarną. Drzewa mają różną wysokość, od południowej strony są niższe - ponad 2 m wysokości, a od strony północnej graniczącej z działką odwołujących są wyższe - ok. 3,5 m. Przy rowie melioracyjnym rośnie kilka pojedynczych drzew, natomiast gęsty wysoki las zaczyna się ok. 15 m od rowu melioracyjnego. W odległości ok. 20 m od rowu melioracyjnego znajduje się zbieracz wodny o średnicy 10 cm. Prostopadle do niego wpadają dwa rurociągi drenarskie o średnicy 5 cm. Zdaniem odwołujących, prawdopodobnie zbieracz został uszkodzony przez korzenie drzew co powoduje podtopienia na ich działce. Zdaniem odwołujących się drzewa zostały posadzone [...]r. i na dowód tego terminu posiadają pismo potwierdzające wpływ ich interwencji do organu. Podają również, iż starali się dotrzeć do akt sprawy z [...]r. jednak otrzymali informację, że dokumenty znajdują się w archiwum i nie zaproponowano innego terminu ich udostępnienia. Przekazując akta organ wyjaśnił motywy swojego rozstrzygnięcia i poinformował o wydanej zgodzie na wycięcie 6 sztuk topoli. Odnośnie dokumentacji z [...] r. wyjaśnił, iż z uwagi na okres archiwizacji dokumentacja z tego roku została zniszczona. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zrelacjonowało przebieg postępowania administracyjnego stwierdzając następnie, iż: "W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zmianą zagospodarowania gruntu rolnego poprzez dokonanie na nim nasadzeń drzew leśnych. Nasadzeniem została objęta część działki nr "1" o niskiej klasie bonitacyjnej: rola IVa, Illb, nieużytek, pastwisko i łąka. Zwrócić również należy uwagę, A. S. otrzymał od rodziców gospodarstwo rolne o pow. przekraczającej 4 ha w tym działkę nr "1" stanowiącą działkę siedliskową. Posadzenie lasu miało więc miejsce, jak to określił, jego właściciel, w ramach posiadanego prawa własności chronionego przez art. 21 Konstytucji RP. Zdaniem Kolegium stanowisko organu I instancji oparte na wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2013 r. należy uznać za uzasadnione". Odnosząc się natomiast do odwołania Kolegium wskazało, iż zarzut braku udziału w oględzinach został wyjaśniony przez odwołujących - nie brali oni udziału, bowiem chcieli uniknąć ewentualnej scysji, podana w odwołaniu wysokość drzew ponad 2 m i wyższe może wskazywać na ich posadzenie przed [...] r., odległości nasadzeń od urządzeń drenarskich wskazują, że ewentualne uszkodzenia nie mogły być spowodowane korzeniami drzew. Kolegium wskazało także, że zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. jest o tyle niezrozumiały, że odwołujący jako szkody podają spadające liście na ich działkę. Zdaniem Kolegium organ dokonał oceny interesów stron i wyjaśnił, iż wycinka drzew spowodowałby naliczenie opłat z tego tytułu. W takiej sytuacji ewentualne usunięcie liści z łąki odwołujących jest nieproporcjonalne do obowiązku poniesienia opłat za zezwolenie na wycinkę drzew. Organ I instancji prawidłowo pouczył nadto o możliwości dochodzenia swoich roszczeń w postępowaniu cywilnym. Pismem z dnia [...]r. Z. i M. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucili, iż nie ustalono kiedy doszło do zalesienia części działki nr "1", organy oparły się jedynie na oświadczeniu właściciela, którego wiarygodności w żaden sposób tego nie zweryfikowano, jak również nie dokonano rzetelnego pomiaru drzew. Kolejną kwestią jest brak jakiegokolwiek dojazdu do zalesionej części działki, co w przypadku zagrożenia pożarowego spowoduje brak możliwości opanowania jego skutków i stwarza niebezpieczeństwo dla bezpieczeństwa mieszkańców i ich dobytku. Podkreślili, że pisma w sprawie zalesienia były składane do Urzędu Miejskiego w K. już w [...] roku. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, aczkolwiek z przyczyn zasadniczo innych niż w niej podniesione, musiała zostać uwzględniona. Przechodząc do szczegółowych rozważań przypomnieć w pierwszej kolejności należy, że stosownie do art. 107 § 1 i 3 k.p.a. obligatoryjną częścią składową każdej decyzji administracyjnej (poza przypadkiem określonym w § 4 i 5 cytowanego artykułu) winno być m.in. uzasadnienie składające się z części faktycznej i prawnej. Uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie wymogów tych zdaniem Sądu nie spełnia. Jest bowiem niespójne i zawiera wewnętrzne sprzeczności. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 59 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Stosownie zaś do art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Sąd zwraca uwagę, że ustawodawca w tym przepisie użył zwrotu "może", a to oznacza, że organ może, ale nie musi, nawet przez spełnieniu przesłanki z art. 59 ust. 2 ustawy, wydać decyzję wymienioną w pkt 1 i 2 ust. 3 art. 59 ustawy. Decyzja administracyjna, o której mowa w art. 59 ust. 3 ustawy jest wydawana w ramach tak zwanego uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne obejmuje, zatem możliwość wydania decyzji nakazującej o treści przewidzianej w tym przepisie, ale też pozwala organowi na odstąpienie od wydania takiej decyzji po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, przy czym decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie, dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Aby jednak móc rozważać zastosowanie wskazanej wyżej normy (a o takie rozstrzygnięcie wnieśli skarżący) organ w pierwszej kolejności rozstrzygnąć musi kluczową kwestię jaką jest ustalenie czy w ogóle nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu. Tylko bowiem w tej sytuacji organ może rozważać zastosowanie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., w razie bowiem stwierdzenia, iż w istocie zmiana taka nie nastąpiła wydanie decyzji opartej na art. 59 ust. 3 u.p.z.p. byłoby bezprzedmiotowe. W przypadku oceny, iż zmiana taka nastąpiła ustalenia wymaga z kolei czy zmiana owa miała miejsce bez uzyskania stosownej decyzji o warunkach zagospodarowania, pomimo że na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy. Podkreślić zatem należy, że w swych wywodach, opierających się na tezach sformułowanych w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 939/12, organ I instancji doszedł do przekonania, iż nasadzenie drzew leśnych nie jest tożsame z powstaniem lasu. Tym samym organ I instancji, choć jednoznacznie tego nie wskazał, zdaje się uznawać, iż nie nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania co stanowiłoby o niedopuszczalności rozważania zastosowania w sprawie art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. W niespójności z powyższym stoi ostatni fragment uzasadnienia, w którym organ przywołując dawny stan prawny wskazuje, że zmiana sposobu zagospodarowania nie wymagała wówczas decyzji o warunkach zabudowy. Organ nie ustosunkował się nadto do tej części wniosku skarżących, w której zarzucili oni sprzeczność z ustaleniami planu miejscowego, z uzasadnienia decyzji nie wynika bowiem czy na obszarze działki plan miejscowy obowiązuje. Do tej ostatniej kwestii nie ustosunkował się także organ odwoławczy. Nadto w tej części uzasadnienia, w której organ dokonuje oceny okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, notabene części nader lakonicznej, Kolegium stwierdza, iż zmiana sposobu zagospodarowania jednak nastąpiła, określając ją jako posadzenie lasu. Następnie stwierdza, iż słuszne było stanowisko organu I instancji oparte na wyroku WSA w Rzeszowie, który to wyrok w rzeczywistości dotyczył jednak nasadzeń drzew nie uznanych ani przez organ odwoławczy ani przez Sąd za las, wyrażał zatem tezę dokładnie odwrotną w stosunku do oceny Kolegium. Skoro nadto zdaniem Kolegium zmiana zagospodarowania gruntu nastąpiła to niezrozumiałe jest twierdzenie Kolegium akceptującego tezę, że zmiany takiej można dokonać w ramach chronionego konstytucyjnie prawa własności. W konsekwencji wskazane wyżej sprzeczności i niejasności czynią uzasadnienie zaskarżonej decyzji nieczytelnym, uniemożliwiają ocenę motywów kierujących Kolegium i w konsekwencji nie pozwalają na ocenę czy utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną organ odwoławczy w zakresie meritum sprawy orzekł w zgodzie z przepisami. W ramach ponownego postępowania odwoławczego organ II instancji jednoznacznie oceni czy nastąpiła czy też nie nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu i w zależności od tej oceny wyprowadzi dalsze stosowne wnioski. Kwestii sposobu zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym zakończenia postępowania Sąd przesądzić nie może. Z uwagi na uchybienia, o których mowa powyżej, uniemożliwiające dokonanie przez Sąd prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, jakiekolwiek w tej mierze jednoznaczne stwierdzenia byłyby bowiem, zdaniem Sądu, na obecnym etapie przedwczesne i nieuprawnione. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 500,00 zł orzeczono na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a.