II SA/Gl 1168/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Asesor WSA Tomasz Dziuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2019 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania przedmiotu za produkt uboczny 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza na rzecz strony skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 11 lutego 2015 r. A Sp. z o.o. w N. (zwana dalej stroną, skarżącą, spółką) złożyła zgłoszenie o uznanie substancji, przedmiotów (elementów betonowych) za produkt uboczny. W zgłoszeniu wymieniono niepełnowartościowe elementy w postaci: - drobnowymiarowe wibroprasowane elementy betonowe typu kostka brukowa, płyty chodnikowe, krawężniki drogowe, obrzeża trawnikowe, - elementy ogrodzeniowe i chodnikowe np. palisady, krawężniki, obrzeża powstające w wyniku procesu produkcyjnego prowadzonego w zakładzie zlokalizowanym w F. przy ul. [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Marszałek Województwa Śląskiego, decyzją Nr [...], z [...]r., wyraził sprzeciw co do uznania wnioskowanych przedmiotów za produkt uboczny. Od powyższej decyzji spółka wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, które na mocy decyzji z dnia [...] r., znak [...], uchyliło decyzję Marszałka Województwa Śląskiego i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Marszałek Województwa Śląskiego decyzją z dnia [...] r., Nr [...], odmówił uznania wskazanych we wniosku elementów betonowych za produkt uboczny. W treści uzasadnienia powołano się na treść art. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (Dz. U. 2013, poz. 21 ze zm.), zgodnie z którym przedmiot lub substancja, powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkcja, mogą być uznane za produkt uboczny niebędący odpadem, jeżeli są łącznie spełnione następujące warunki: 1) dalsze wykorzystywanie przedmiotu lub substancji jest pewne; 2) przedmiot lub substancja mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez dalszego przetwarzania, innego niż normalna praktyka przemysłowa; 3) dany produkt jest produkowany jako integralna część procesu produkcyjnego; 4) dana substancja lub przedmiot spełniają wszystkie istotne wymagania, w tym prawne, w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, dla określonego wykorzystania tych substancji lub przedmiotów i wykorzystanie takie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi. Wskazano również, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia jest zobowiązany. Zdaniem organu z treści zgłoszenia wynika, że podstawowym celem procesu produkcyjnego spółki jest wytwarzanie elementów z betonu o określonej jakości. Niepełnowartościowe elementy stanowiące wyroby z betonu powstałe w wyniku procesu produkcyjnego staną się odpadem w momencie, gdy wnioskodawca będzie chciał się ich pozbyć. Jednak, zdaniem organu, podstawowym celem produkcji jest ich wytwarzanie. Stwierdzono również, iż zgłoszone niepełnowartościowe elementy powstają w wyniku procesu produkcyjnego firmy, dla którego podstawowym celem jest produkcja takich elementów pełnowartościowych. Nadmieniono, że kruszenie wyrobów betonowych nieodpowiadających wymaganiom nie może być uznane za normalną praktykę przemysłową, ponieważ są to czynności nie związane z produkcją elementów betonowych, a oddzielnym procesem przetwarzania odpadów. Od powyższej decyzji spółka złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że uszkodzone wyroby betonowe powstałe w wyniku produkcji wyrobów betonowych spełniają wszystkie przesłanki z art. 10 ustawy o odpadach, które warunkują uznanie ich za produkt uboczny. Zdaniem strony nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym w decyzji jakoby kruszenie tych wyrobów nie stanowiło normalnej praktyki przemysłowej. Zauważono, że normalnym następstwem procesu produkcyjnego jest czasami możliwość powstania niepełnowartościowych elementów, które winny zostać uznane za produkt uboczny. Nadto stwierdzono, że w żadnym wypadku kruszenie takowego produktu nie powinno być uznawane za oddzielny proces przetwarzania, gdyż jest to element normalnej praktyki przemysłowej. Odwołujący zwrócił także uwagę na naruszenie przez organ art. 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło decyzję organu I instancji i jednocześnie orzekło o wyrażeniu sprzeciwu wobec uznania przedmiotu za produkt uboczny. W treści uzasadnienia wskazano, że z wniosku spółki wynika, iż wybrakowane elementy betonowe powstałe w trakcie produkcji nie będą wykorzystywane w stanie nieprzetworzonym, lecz dopiero po ich przetworzeniu - pokruszeniu w celu uzyskania odpowiedniej frakcji. Natomiast owo przetworzenie będzie odbywało się w odrębnym procesie produkcyjnym, całkowicie niezwiązanym z procesem, w którym ww. elementy betonowe zostały wytworzone. Tym samym, zdaniem organu, nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 10 pkt 3 ustawy o odpadach, która wskazuje na to, by dany przedmiot lub substancja były produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego. Kruszenie niepełnowartościowych towarów betonowych nie jest bowiem zdaniem organu normalną praktyką przemysłową, gdyż jest ono wymuszone faktycznym wytworzeniem wybrakowanych elementów. W związku z powyższym uznano za konieczne wyrażenie sprzeciwu, o którym mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o odpadach, wobec uznania przedmiotu powstającego w wyniku działalności prowadzonej na terenie zakładu spółki za produkt uboczny. Kolegium stwierdziło jednak, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo sformułował sentencję zaskarżonej decyzji. Art. 11 ust. 4 ustawy o odpadach przewiduje, że uznanie przedmiotu lub substancji za produkt uboczny następuje, jeżeli marszałek województwa w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny nie wyrazi sprzeciwu, w drodze decyzji. Zdaniem SKO ww. przepis nie przewiduje jak formalnie ma być wyrażony sprzeciw, jednakże w ocenie Kolegium literalne brzmienie tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że w sentencji zaskarżonej decyzji wino zostać zamieszczone orzeczenie odnoszące się bezpośrednio do sprzeciwu. Od powyższej decyzji spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ustawy o odpadach w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmówienie uznania wskazanych we wniosku elementów betonowych za produkt uboczny spółki, w sytuacji gdy produkty te spełniają wszystkie przesłanki uznania ich za produkt uboczny; 2. naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, co skutkowało niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, naruszającym interes strony i nieuzasadnionym przyjęciem, że kruszenie wyrobów betonowych nie stanowi normalnej praktyki przemysłowej. W konsekwencji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, zgodnie z którym kruszenie niepełnowartościowych towarów betonowych nie jest normalną praktyką przemysłową, gdyż jest wymuszone faktycznym wytworzeniem wybrakowanych elementów. Zdaniem strony skarżącej nieodłączną częścią procesu produkcyjnego jest powstawanie elementów niepełnowartościowych. Powołując się na poglądy wyrażone w literaturze wskazano, że pojęcie normalnej praktyki przemysłowej ma charakter subiektywny, tzn. musi być odnoszone do konkretnego wytwórcy, jego konkretnej technologii, sposobów i procedur produkcyjnych itp. Nadto stwierdzono, iż to, co u jednego wytwórcy może być normalną praktyką przemysłową, u innego już może takiego przymiotu nie mieć. Istotne jest zdaniem skarżącej to, że wytwórca odpadów nie stosuje takich sposobów przetwarzania, które są wdrożone jedynie po to, aby przedmiot lub substancja mogły być uznane za produkt uboczny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując i w zasadzie powielając twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Na mocy postanowienia z dnia 6 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne następującej treści: czy art. 11 ust. 4 ustawy o odpadach przewidujący mechanizm uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny w wyniku niewyrażenia przez marszałka województwa sprzeciwu w terminie 3 miesięcy od dnia dokonania zgłoszenia, w związku z brakiem jakiejkolwiek możliwości weryfikacji tego uznania po upływie powyższego terminu, jest zgodny z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP? Jednocześnie zawieszono postępowanie do czasu udzielenia odpowiedzi przez Trybunał Konstytucyjny. Wskutek rozpoznania pytania prawnego, na mocy postanowienia z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt P 9/17 Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072 oraz z 2019 r., poz. 125) umorzył postępowanie z uwagi na utratę mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu. W treści uzasadnienia opisano również wpływ zmian ustawodawczych, dokonanych w zakwestionowanym przepisie przez ustawę z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (poz. 1564), dalej zwana ustawą nowelizującą. Trybunał wskazał, iż zakwestionowany przez sąd art. 11 ust. 4 ustawy o odpadach otrzymał następujące brzmienie: "Uznanie albo odmowa uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny następuje w drodze decyzji marszałka województwa wydawanej po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska właściwego ze względu na miejsce wytwarzania tego przedmiotu lub tej substancji". Zwrócono uwagę, że instytucję milczącej zgody zastąpiono rozwiązaniem, zgodnie z którym uznanie z produkt uboczny następuje w drodze decyzji administracyjnej. Jednocześnie wspomniano, że wraz z ustawą nowelizującą uchwalono przepisy przejściowe dotyczące dotychczasowych procedur uznania produktów za uboczne. Zgodnie z art. 3 ustawy nowelizującej wygaszeniem ex lege objęte zostały wszystkie uznania przedmiotów lub substancji za produkty uboczne, które nastąpiły przed dniem wejścia w życie nowelizacji na podstawie poprzedniego zakwestionowanego w pytaniu prawnym brzmienia art. 11 ust. 4 ustawy o odpadach. Trybunał zaakcentował również, iż z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie zawisłej przed pytającym sądem. Z uwagi na udzielenie przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne, na mocy postanowienia z dnia 24 czerwca 2019 r. podjęto zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W świetle art. 145 – 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sąd administracyjny może uwzględnić skargę, oddalić skargę lub zobowiązać organ do wydania decyzji lub postanowienia. Jednakże na mocy art. 193 Konstytucji RP jest również uprawniony do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Na wstępie należy stwierdzić, że spór pomiędzy organami administracji a skarżącą spółką dotyczy możliwości uznania niepełnowartościowych produktów wytworzonych w Zakładzie nr [...] w F. za uboczne w rozumieniu art. 10 ustawy o odpadach. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu przedmiot lub substancja, powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkcja, mogą być uznane za produkt uboczny, niebędący odpadem, jeżeli są łącznie spełnione następujące warunki: 1) dalsze wykorzystywanie przedmiotu lub substancji jest pewne; 2) przedmiot lub substancja mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez dalszego przetwarzania, innego niż normalna praktyka przemysłowa; 3) dany przedmiot lub substancja są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego; 4) dana substancja lub przedmiot spełniają wszystkie istotne wymagania, w tym prawne, w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, dla określonego wykorzystania tych substancji lub przedmiotów i wykorzystanie takie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi. Zgodnie natomiast z art. 11 ust. 1 ustawy o odpadach wytwórca przedmiotu lub substancji, o których mowa w art. 10, jest obowiązany do przedłożenia marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce ich wytwarzania zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny. Z kolei ust. 4 tego artykułu w dacie procedowania przez organy wskazywał, iż uznanie przedmiotu lub substancji za produkt uboczny następuje, jeżeli marszałek województwa w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny nie wyrazi sprzeciwu, w drodze decyzji. Zgodnie zatem z powyższym, w uprzednio obowiązującym stanie prawnym, po dokonaniu zgłoszenia (w niniejszej sprawie nastąpiło to dnia [...] lutego 2015 r.) rozpoczynał się bieg 3 miesięcznego terminu, w którym organ administracji mógł wyrazić swój sprzeciw. Bezskuteczny upływ tego terminu skutkował natomiast przyjęciem, że dana substancja została uznana za produkt uboczny. W konsekwencji zostało wyłączone w stosunku do niej stosowanie przepisów dotyczących odpadów i jako "normalny" produkt mógł być przedmiotem wykorzystania i obrotu. Nadto brak było rozwiązań, które umożliwiały by ponowną kontrolę, czy faktycznie substancja nie jest odpadem. Mogło to mieć miejsce jedynie wtedy, gdy substancje lub przedmioty uznane za produkt uboczny przestały spełniać warunki i wymagania, o których mowa w art. 10 ustawy o odpadach. Wtedy, zgodnie z art. 13 ust. 2 wspomnianej ustawy ponownie były uznawane za odpad. Kluczowym problemem była zatem kwestia upływu trzymiesięcznego terminu do wyrażenia sprzeciwu, który ma charakter materialnoprawny a nie procesowy. Powyższe oznacza, że nie podlega on przedłużaniu przez organ administracji. Co więcej, wydanie przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej nie powoduje, ze termin do wyrażenia sprzeciwu zaczyna biec na nowo. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż decyzja organu I instancji, w której odmówiono uznania wskazanych we wniosku odpadów za produkt uboczny została wydana po upływie wyżej wskazanego 3 miesięcznego terminu, gdyż zgłoszenie skarżącej spółki wpłynęło dnia [...] lutego 2015 r. Ten fakt uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, gdyż po upływie trzymiesięcznego terminu brak było podstaw prawnych do wydania wspomnianych decyzji. W wyniku powyższego za produkt uboczny uznano substancję, która w sposób oczywisty spełniała kryteria uznania jej za odpad. Jednakże w czasie gdy tut. skład orzekający wystąpił z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, zmianie uległ wspomniany powyżej przepis art. 11 ust. 4 ustawy o odpadach, który otrzymał następujące brzmienie: "Uznanie albo odmowa uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny następuje w drodze decyzji marszałka województwa wydawanej po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska właściwego ze względu na miejsce wytwarzania tego przedmiotu lub tej substancji". Dzięki powyższej zmianie instytucję milczącej zgody zastąpiono rozwiązaniem, zgodnie z którym uznanie z produkt uboczny następuje w drodze decyzji administracyjnej. Nadto ustawodawca wraz z nowym brzmieniem art. 11 ust. 4 ustawy o odpadach uchwalił przepisy przejściowe dotyczące dotychczasowych procedur uznania produktów za uboczne, zarówno wszczętych i niezakończonych, jak i zakończonych wskutek upływu terminu wniesienia sprzeciwu przez marszałka województwa. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy nowelizującej uznanie przedmiotu lub substancji za produkt uboczny, które nastąpiło przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym, wygasa po upływie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Z kolei zgodnie z ust. 2 do zgłoszeń, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 2, złożonych i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Należy stwierdzić, iż zamiarem ustawodawcy, a wynikającym z wprowadzonych przepisów przejściowych było wygaszenie obrotu substancjami (przedmiotami) uznanymi za produkty uboczne na podstawie poprzednich przepisów, tj. w oparciu o konstrukcję milczącej zgody uregulowaną w art. 11 ust. 4 ustawy o odpadach. Powyższe uznano za konieczne w związku z ryzykiem możliwości przedostania się do obrotu substancji, które mogły nie spełniać warunków ustawowych określonych w art. 10 ustawy o odpadach, ale w wyniku milczącej zgody lub niewniesienia sprzeciwu przez marszałka województwa w ustawowym terminie, co miało miejsce w niniejszej sprawie, stały się automatycznie produktami ubocznymi. W związku z powyższym w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie art. 3 ust. 1 ustawy nowelizującej co powoduje, iż uznanie przedmiotów objętych wnioskiem spółki za produkt uboczny wygasło z mocy prawa z uwagi na upływ 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, co stanowi przesłankę uzasadniającą umorzenie postępowania administracyjnego. Dlatego też uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z powodu naruszenia prawa materialnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., umarzając jednocześnie postępowanie administracyjne zgodnie z art. 145 § 3 tej ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w osobie radcy prawnego w kwocie 480 zł oraz opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, czyli łącznie w kwocie 697 zł, rozstrzygnięto na wniosek strony skarżącej po myśli art. 200 i art. 205 § 2 cyt. ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozp. Min. Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).