II SA/Gl 117/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie WSA Włodzimierz Kubik (spr.), WSA (del.) Sławomir Wojciechowski, Protokolant sekretarz sąd. Beata Malcharek, po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. B. i M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty C. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta C. zatwierdził projekt budowlany pawilonu [...] z parkingami i przyłączami zlokalizowanego na działkach nr A, nr B, nr C, nr D i nr E obręb [...] w C. oraz udzielił pozwolenia na budowę opisanego obiektu. W podstawie prawnej decyzji organ administracji architektoniczno-budowlanej wskazał art. 104 k.p.a. oraz art. 28, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 206, poz. 2016). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że inwestor złożył wniosek wraz z projektem budowlanym, który następnie uzupełnił kompletem niezbędnych dokumentów i uzgodnień zgodnie z obowiązkiem nałożonym na niego postanowieniem z dnia [...] r. Organ stwierdził też, że stosownie do przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego ustalił zgodność przedmiotowej inwestycji z ustaleniami obowiązującego dla tej części miasta C. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z decyzją tą nie zgodzili się H. i M. B. współwłaściciele zabudowanej budynkiem mieszkalnym działki nr F bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji. W obszernym odwołaniu sformułowali oni szereg zarzutów wskazując przede wszystkim na niezgodność zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami planu miejscowego. W szczególności podnieśli, że: 1) przewidziane w projekcie parkingi i dojazdy zostały w części zlokalizowane w jednostce strukturalnej planu oznaczonej jako [...]– "tereny mieszkaniowe o wysokiej i średniej intensywności zabudowy z nieuciążliwymi usługami towarzyszącymi", 2) projektowany budynek pawilonu od strony ul. A wykracza poza linię nieprzekraczalnej zabudowy ustaloną w rysunku planu miejscowego. Jednocześnie podnieśli, że zapis zawarty w § [...] ust. [...] pkt [...] tekstu planu pozostaje w tej kwestii w sprzeczności z rysunkiem planu, 3) bilans sposobu zagospodarowania terenu jest niezgodny z § [...] ust. [...] pkt [...]. planu miejscowego, który dla jednostki [...]– "Śródmiejska zabudowa handlowo-usługowa z zespołem parkingowym" nakazuje przeznaczyć ok. 35 % powierzchni na zespół handlowo-usługowy, ok. 50 % na parking naziemny z zielenią towarzyszącą oraz ok. 15 % na komunikację wewnętrzną wjazdy, wyjazdy, 4) dostępność funkcji usługowej została zaprojektowana przede wszystkim od ul. B mimo, że zgodnie z planem winna być zaprojektowana od strony ul. A i ul. C, 5) zrealizowanie zaproponowanego planu zagospodarowania terenu w jednostce [...] spowoduje wycięcie rosnących na tym terenie drzew i krzewów stanowiących enklawę zieleni w północno-wchodniej części projektowanego parkingu, czyli m.in. w bezpośrednim sąsiedztwie ich budynku, a także budynków nr X i Y położonych przy ul. B, co stoi w sprzeczności z zapisem § [...] tekstu planu miejscowego ponadto mapa, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu nie zawiera informacji o istniejącym zadrzewieniu i zakrzewieniu mimo, że informacja taka została umieszczona na mapie zasadniczej służącej do celów projektowych, 6) projekt nie zawiera analizy dotyczącej emisji hałasu i spalin mimo, że § [...] pkt [...] planu miejscowego stanowi iż nowa zabudowa nie może spowodować uciążliwości dla otaczającej zabudowy mieszkaniowej i środowiska pod względem hałasu i zanieczyszczenia atmosfery. Niezależnie od powyższych zarzutów odwołujący się podnieśli także usytuowanie projektowanego placu parkingowego w odległości 3 m od granicy ich działki, chociaż w przypadku realizacji [...] miejsc parkingowych odległość ta winna wynosić 6 m. Wreszcie zwrócili uwagę na błędy, braki i niejednoznaczność zapisów z planu miejscowego wskazując, że wprowadzona na użytek projektowanej inwestycji zmiana planu jest ich zdaniem niespójna z polityką przestrzenną gminy przyjętą w studium. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] działając w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję Starosty C. w części obejmującej zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki oraz pozwolenie na budowę w odniesieniu do zagospodarowania terenu działki i w tym zakresie zatwierdził stanowiącą załącznik do decyzji zmienioną wersję projektu budowlanego (dostarczoną przez autora projektu) oraz udzielił pozwolenia na budowę według zmienionej wersji projektu i utrzymał w mocy pozostałą część zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego generalnie ustalono, że projektowana inwestycja odpowiada zapisom jednostki strukturalnej planu [...]. Uznał jednak za uzasadniony zarzut dotyczący przesunięcia w zatwierdzonym przez Starostę projekcie zagospodarowania terenu granicy między jednostkami strukturalnymi planu [...] i [...]. Granica ta została w niewielkim zakresie przesunięta ku północny w obrębie pgr B i pgr A (w innym miejscu podał, że chodzi o pgr A i pgr G) i z tej przyczyny dokonano korekty projektu zagospodarowania działki ściśle uwzględniając ustalenia planu. W konsekwencji powiększony został teren zieleni i zmniejszony teren komunikacji. W zatwierdzonym nowym projekcie zagospodarowania działki inwestor zrezygnował też z wyznaczenia miejsc postojowych w sąsiedztwie działki odwołujących się, chociaż ich usytuowanie nie naruszało przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ nie dopatrzył się też braku zgodności projektu zagospodarowania działki z pozostałymi przepisami techniczno-budowlanymi. Istotnych zastrzeżeń organu nie budziła także kompletność projektu w zakresie niezbędnych uzgodnień, oświadczeń, opinii. Do projektu zostało wreszcie dołączone oświadczenie projektantów i osób sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Inwestor złożył też wymagane oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Organ II instancji odniósł się także szczegółowo do zarzutów zawartych w odwołaniu podając m.in., że w projekcie przekroczona została o 1 m dopuszczalna odległość zaprojektowanego budynku od strony ul. C, ale należy to wytłumaczyć różnicą poziomów ulicy i projektowanego obiektu. Pozostałe zarzuty dotyczące niezgodności projektu zagospodarowania terenu z planem miejscowym organ uznał bądź za nie zasługujące na uwzględnienie bądź też za skorygowane w nowym projekcie. Odnosząc się do nie zamieszczenia w projekcie oceny dotyczącej emisji hałasu i spalin Wojewoda wskazał, że projektowany pawilon [...] ma mieć [...] m2 powierzchni użytkowej, a zatem obiekt ten nie zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 179, poz. 1490), dla których sporządza się raporty oddziaływania na środowisko. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. i M. B. domagają się uchylenia decyzji Wojewody [...] jako wadliwie wydanej i niezgodnej z ustaleniami planu miejscowego. Zarzucili, że rozpatrując ich odwołanie organ II instancji naruszył obowiązki nałożone na niego przepisami art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. pozbawiając ich przez to prawa wypowiedzenia się co do zmian wprowadzonych do zmienionej wersji projektu. Ponadto zarzucili nierzetelne rozpatrzenie ich zarzutów, brak odniesienia się do podstaw prawnych wskazanych w odwołaniu i dowolną interpretację zapisów planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ odwoławczy wskazał, że wynikający z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, nie został sprecyzowany przepisami odnoszącymi się do sposobu interpretacji zapisów tekstu tego planu. Odnosząc się do zarzutu niezapewnienia skarżącym czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym Wojewoda podał, że niepowiadomił skarżących o korekcie projektu zagospodarowania terenu działki, bowiem wprowadzone do tego projektu korekty były dla nich korzystne, ponadto brali oni czynny udział w postępowaniu przed organem I instancji oraz z własnej inicjatywny nie kontaktowali się z organem odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd dokonując, stosownie do dyspozycji art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), kontroli decyzji Wojewody [...] pod względem jej zgodności z prawem stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego oraz procesowego. Wobec zaś tego, że stwierdzone naruszenia prawa miały istotny wpływ na wynik postępowania należało zaskarżoną decyzję wyeliminować z obrotu prawnego. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także wymaganiami ochrony środowiska. Nowelizacja tego przepisu dostosowała jego brzmienie do rozwiązań przyjętych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). W świetle tych rozwiązań w przypadku, gdy na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje plan miejscowy uchwalony po dniu 1 stycznia 1995 r., ustawodawca zrezygnował z dotychczas obowiązującej koncepcji decyzji administracyjnej jako łącznika między miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a pozwoleniem na budowę (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2005 r. s. 362). Zwolnienie inwestorów z obowiązku uzyskania przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pociągnęło jednak za sobą nałożenie na organy udzielające pozwolenia na budowę (przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) obowiązku sprawdzenia zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać należy, że opisany obowiązek sprawdzenia rozwiązań projektowych z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego dotyczy zarówno projektu zagospodarowania działki jak i projektu architektoniczno-budowlanego. W tym przypadku do projektu budowlanego nie znajdzie też zastosowania przepis art. 34 ust. 1 ab initio Prawa budowlanego, który nakłada na projektantów obowiązek spełnienia wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Opisane rozwiązanie zmieniające w sposób radykalny dotychczasowy tryb postępowania w przedmiocie ustalania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym postawiło przed organami administracji architektoniczno-budowlanej zadanie dokładnego zbadania zapisów obowiązującego na danym terenie planu miejscowego, a w szczególności ustalenia określonego w planie przeznaczenia terenu przewidzianego do zainwestowania oraz dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy. W ocenie Sądu orzekające w kontrolowanym postępowaniu organy nie wywiązały się w sposób należyty z tego obowiązku, czym naruszyły dyspozycję przywołanego przepisu. Zarzut naruszenia dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego należy w pierwszym rzędzie postawić Staroście C., który w swojej decyzji ograniczył się tylko do lapidarnego stwierdzenia o zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego i wymienił jednostki strukturalne planu na obszarze, których została zlokalizowana przedmiotowa inwestycja. Organ ten nie nałożył także na inwestora obowiązku dołączenia do wniosku czytelnego odpisu rysunku planu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej C. z dnia [...] r. nr [...] (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z [...] r. pod poz. [...]) w sprawie Zmiany Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta C. na obszarze zawartym pomiędzy ulicami: C, A, B, D w C. w oparciu, o który należało sprawdzić zgodność przedłożonego projektu z ustaleniami planu. Znajdująca się w aktach sprawy fotokopia rysunku planu jest mało czytelna (zaczerniona) i ponadto została sporządzona w skali 1:1000, gdy tymczasem mapa do celów projektowych na której naniesiono projekt zagospodarowania terenu inwestycji została sporządzona w skali 1:500. Dostrzeżonych braków postępowania w opinii Sądu nie uzupełnił także w dostatecznym stopniu Wojewoda [...], który ograniczył się praktycznie tylko do rozważenia części zastrzeżeń podniesionych przez skarżących w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazać też należy, że zatwierdzona decyzją Wojewody zmieniona wersja projektu zagospodarowania działki nie odpowiada wymogom przewidzianym w § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133), a w szczególności nie zawiera ona części opisowej, a także kopia mapy zasadniczej na której została sporządzona część graficzna nie została opatrzona adnotacją o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Oceniając zgodność postępowania uzupełniającego przeprowadzonego przez organ odwoławczy z przepisami procedury administracyjnej należy także podzielić zarzuty skargi o naruszeniu w jego trakcie zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa, zasady udzielania informacji oraz zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania. Tym samym Sąd był zobowiązany uchylić zaskarżoną decyzję, a także kierując się normą zawartą w art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta C. w przypadku ukończenia już budowy przedmiotowego obiektu umorzy jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę i przekaże sprawę Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w C., który poprowadzi postępowanie w trybie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 P.p.s.a.