II SA/Gl 1170/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2016 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia projektu budowlanego zamiennego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 757 złotych (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta w B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce "A" sp. z o.o. z siedzibą w M., przy ul. [...] pozwolenia na budowę "sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej wraz z przyłączami w L. przy ul. [...] na działkach o numerach 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 i 10. Dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przeprowadził obowiązkową kontrolę w związku z zakończeniem realizacji wyżej wymienionego przedsięwzięcia. Powyższa kontrola wykazała, że roboty wykonane zostały w sposób prawidłowy. "B" w T. S.A. pismem z dnia [...] r. powiadomiło "C" sp. z o.o. z siedzibą w K., działającą w imieniu Zarządów Wspólnot Mieszkaniowych m.in. w L. przy ul. [...] i [...], iż sieć wodno-kanalizacyjna zrealizowana przez "A" sp. z o.o. została wykonana niezgodnie z projektem budowlanym. O tym fakcie "C" sp.z o.o. powiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.. W sprawie zostało wszczęte postępowanie i postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] PINB w B. nałożył na "A" sp. z o.o. sp. komandytowa (dalej jako "A")obowiązek przedstawienia ekspertyzy wykonanych robót, w tym inwentaryzację wykonanego przyłącza wodociągowego (opis i rysunki), ocenę techniczną a w razie stwierdzenia nieprawidłowości – określenie sposobu ich usunięcia, w uzgodnieniu z RPWiK w T. S.A. Na skutek zażalenia "A" sprawę rozpatrywał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchylił skarżone postanowienie w całości. Przyczyną było to, że w ocenie organu odwoławczego doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zatem nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy było niezasadne. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego PINB w B. decyzją z dnia [...]r. nr [...] zobowiązał "A" do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego przyłącza wodociągowego do budynku nr [...] w L. na działkach o nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 i 10 – do dnia [...] r.. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowe przyłącze zostało wykonane w inny sposób niż przewidywał to projekt budowlany. Odwołanie od tej decyzji złożyła "A". Przyznała, że budynek, którego dotyczy postępowanie był przez nią wykonany. Jednakże zaopatrzenie w wodę tego budynku nastąpiło na podstawie art. 29a ustawy prawo budowlane. Dnia [...] r. grupa "C" sp. z o.o. zleciła im wykonanie przyłącza 55 mb oraz montaż zasuwy i dwóch wodomierzy, już po zakończeniu robót budowlanych objętych pozwoleniem. W ocenie odwołującej się wyklucza ją ta okoliczność z grona uczestników procesu budowlanego zobowiązanych do przejęcia obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił skarżoną decyzję tylko w zakresie daty wykonania obowiązku i orzekł, iż przedłożenie projektu budowlanego zamiennego powinno nastąpić do dnia [...] r. W ocenie organu odwoławczego przy realizacji przyłącza wodno-kanalizacyjnego do budynku nr [...] przy ul. [...] w L. doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Stwierdził także, że obowiązki zostały nałożone na właściwy podmiot.. Przy jego wyborze organ powinien kierować się tym, który z podmiotów daje większe gwarancje wykonania obowiązków. Organ pierwszej instancji rozważał powyższą kwestię i prawidłowo uznał, że inwestorem była skarżąca spółka. Stwierdził wreszcie, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że przyłącze do budynku [...] zostało wykonane na początku robót realizowanych na podstawie pozwolenia [...], a nie po ich zakończeniu. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła "A". Domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji, wstrzymania ich wykonania oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru budowlanego naruszenie: - art. 7 w związku z art. 15 w związku z art. 75 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 86 kodeksu postepowania administracyjnego poprzez brak dokonania ustaleń w zakresie właściwego adresata obowiązków nałożonych skarżoną decyzją, w tym nieprzesłuchanie świadków posiadających wiedze o sprawie, - art. 7 w związku z art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne jego zastosowanie i nie danie wiary skarżącej w zakresie w jakim twierdziła, iż w dniach [...] r.- [...]r. w ramach zlecenia wykonała nie tylko prace związane z montażem wodomierzy, ale przede wszystkim budowę przyłącza do budynku nr [...], - art. 10 w związku z art. 81 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postepowaniu przed organem II instancji, gdyż nie umożliwiono jej zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia w sprawie, - art. 8 w związku z art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nienależyte wskazanie w treści uzasadnienia decyzji dlaczego organ jednym dowodom dał wiarę a innym nie, Ponadto zarzuciła: - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że przyłącze do budynku nr [...]zostało wykonane niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową w okresie przed zakończeniem robót tj dniem [...] r. podczas, gdy prace zostały wykonane w okresie od dnia [...] r do dnia [...] r., - błąd w ustaleniach faktycznych, mający istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez pominięcie dokonania ustaleń w zakresie faktycznego zakresu prac zleconych i wykonanych na podstawie zlecenia z dnia [...]r, - naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i uznanie, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy istnieje możliwość nakazania skarżącej przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, - naruszenie tego samego przepisu poprzez uznanie, że skarżąca była inwestorem budowy przyłącza do budynku nr [...]podczas gdy roboty powyższe zostały wykonane po zakończeniu robót objętych pozwoleniem nr [...] na podstawie zlecenia i objętego dyspozycją art. 29a ustawy Prawo budowlane, - naruszenie art. 29a ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że sporne przyłącze zostało wykonane z naruszeniem warunków określonych pozwoleniem nr [...] . Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Pismem z dnia [...]r. "C" sp.z o.o. wniosła między innymi o dopuszczenie jej do postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną Organy administracji prowadząc sprawę administracyjną winny w pierwszym rzędzie dążyć do wyjaśnienia wszystkich istotnych jej okoliczności. Nakaz taki wynika z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23 – dalej jako k.p.a.). Zgodnie z tym przepisem "w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Jednocześnie art. 77 § 1 wskazuje wyraźnie, że "organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy". Skład orzekający dokonujący kontroli decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznał, iż rozstrzygnięcia organów administracji w sprawie zapadły z naruszeniem wyżej wskazanych zasad. Przede wszystkim nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Niektóre z dokonanych ustaleń mogą również budzić wątpliwości, co do ich prawidłowości. Organy administracji uznały przede wszystkim, iż z zebranego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż inwestorem spornych robót była "A". Nie przesądzając rozstrzygnięcia w tym zakresie Sąd zwraca uwagę organowi II instancji, że dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. L. przeprowadził obowiązkową kontrolę spornego obiektu w związku z zakończeniem robót budowlanych. Wynik ten kontroli był dla "A" korzystny. Organ uznał, iż roboty zostały zrealizowane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Zatem należy przyjąć, iż uzasadnienie skarżonej decyzji w istocie kwestionuje wyniki przeprowadzonej kontroli. Niestety ani organ powiatowy ani wojewódzki nie odnieśli się w sposób przekonujący do tej kwestii. Skarżąca Spółka podniosła, iż realizacja przyłącza (55 mb.) nastąpiła już po zakończeniu robót budowlanych. Obecny zarządca nieruchomości twierdzi zaś, że całość tych robót dotyczyła jedynie montaży wodomierzy, na dowód czego przedstawiła odpowiednie faktury (z dnia [...] r.). Faktycznie w polu "nazwa" znajduje się usługa polegająca na instalowaniu wodomierza. Trudno jednak przyjąć, iż cena takiej usługi miała by wynieść [...] zł – zwłaszcza, że takie faktury zostały wystawione przynajmniej trzy. Z okoliczności oznaczeniu w fakturze, iż obejmuje ona jedynie montaż wodomierza nie oznacza, że roboty ograniczały się tylko do takich działań, a przynajmniej o tym nie przesądza, gdyż koszt powyższej usługi zdaje się nieproporcjonalnie wysoki. Niestety organy administracji w ogóle nie odniosły do tej kwestii bezkrytycznie przyjmując twierdzenia "C" sp. z o.o. Podobnie sytuacja dotyczy załączonego przez Skarżącą wydruku korespondencji (w tym elektronicznej), która przemawiała by za stanowiskiem, iż sporne przyłącze zostało zrealizowane w późniejszym czasie. W związku z tym, że pomiędzy twierdzeniami stron postępowania występuje zasadnicza rozbieżność konieczne było przeprowadzenie dodatkowych dowodów, które pozwolą jednoznacznie rozstrzygnąć wyżej wskazane kwestie. Zasadne zatem zdaje się przesłuchanie pracowników "A" na okoliczność, czy wykonywali oni roboty polegające tylko na montażu wodomierzy, czy też wykonywali całe przyłącze. Niezrozumiałe jest dlaczego taki dowód wcześniej nie został przeprowadzony. Powyższe okoliczności wskazują, że podjęte przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia zapadły bez przeprowadzenia odpowiednio dogłębnego postępowania wyjaśniającego. Nieuprawnione jest również twierdzenie organu II instancji, iż kierował się przy wydawaniu decyzji również tym, który z podmiotów daje lepszą gwarancję wykonania nałożonych obowiązków. Ta okoliczność nie może przesądzać w sprawie Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. samodzielnie, lub zlecając czynności organowi I instancji uzupełni we wskazanym wyżej zakresie postępowanie dowodowe. Jeśli uzna zaś wystąpienie przesłanki przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a., zastosuje rozwiązanie przewidziane w tym przepisie.