II SA/Gl 1171/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M.F. i J.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Pismem z dnia [...] r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. M. i J. F. wskazując na zapoznanie się z udostępnionymi dokumentami poinformowały, że w przeszłości działki nr 1 i nr2 była polami uprawnymi wzdłuż których przebiegał rów, do którego spływały wody opadowe. Obecnie działka nr 1 należąca do J. K. została podwyższona i w ten sposób droga dojazdowa znalazła się poniżej posesji. Wskutek tego wody opadowe wobec zlikwidowania dawnego rowu, spływają na ich posesję. Uznając, że doszło do zagospodarowania działki niezgodnie z przyznanymi warunkami zabudowy wniosły o podjęcie stosownych działań. Pismem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. zawiadomił o przekazaniu sprawy według właściwości rzeczowej i miejscowej do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w B.. Pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. zawiadomił o wszczęciu postępowania i wezwał strony do przeprowadzenia oględzin. W dniu [...] r. organ przeprowadził oględziny terenu, a w dniu [...] r. przeprowadził rozprawę administracyjną Ostatecznie decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne Prezydent Miasta B. odmówił wydania nakazu przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie działek nr 2 i nr 1 obręb [...] w B.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w wyniku przeprowadzenia postępowania nie stwierdzono naruszenia stanu wody na gruncie działki nr 2 stanowiącej własność K. L. oraz działki nr 1 - własności J. K. ze szkodą dla gruntów sąsiednich tj. działki nr 3 należącej do M. i J. F.. Ustalono, że wymieniony w piśmie M. i J. F. rów pełnił funkcję wodnicy (bruzdy) dla pola uprawnego znajdującego się przed laty na terenie działek nr 2 i nr 1. Działki te pod koniec ubiegłego wieku utracały dotychczasowy charakter i zostały przekształcone w działki budowlane, na których posadowiono budynki mieszkalne. Jednocześnie wodnica, jako integralna część pola uprawnego utraciła swoją pierwotną funkcję i została zlikwidowana. Nie zmieniono naturalnego ukształtowania wymienionych działek, zachowując dotychczasowe nachylenie terenu w kierunku działki nr 3. Powołując się na treść art. 29 ustawy Prawo wodne organ ustalił, że naturalny spadek terenu oraz fakt istnienia drogi dojazdowej do budynku przy ulicy [...]powoduje, iż w trakcie trwania opadów możliwe jest zalewanie działki należącej do M. i J. F.. Szkody powstające na ich terenie wynikają z przyczyn niezależnych od właścicieli gruntów sąsiednich, stąd cytowany przepis nie ma w sprawie zastosowania. Organ dodał, że jednym z zaproponowanych przez Wydział Ochrony Środowiska rozwiązań uciążliwej dla M. i J. F. sytuacji było zawarcie ugody z właścicielami drogi oraz działek zlokalizowanych powyżej - tj. J. K. oraz K. L. zgodnie z art. 30 Prawa wodnego. Ugoda ta mogłaby określać zmianę naturalnego spływu wód opadowych, kierując je za pomocą urządzeń drenarskich do zlokalizowanego w pobliżu rowu melioracyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyły M. i J. F.. Wniosły o uchylenie decyzji i wydanie nakazu, zarzucając błędne rozpoznanie istoty sprawy w zakresie braku stwierdzenia naruszenia stanu wody na gruncie działek nr 1 i nr 2 ze szkodą dla działki nr 3. Uzasadniając odwołanie przywołały art. 29 Prawa wodnego i stwierdziły, iż Prezydent źle zinterpretował stan faktyczny sprawy, stwierdzając, iż nie ma on zastosowania w sprawie, wskazując na naturalne przyczyny zalewania ich działki. Na potwierdzenie swego stanowiska wskazały: po pierwsze - na protokół Społecznej Komisji Pojednawczej z dnia [...]r., gdzie zapisano zobowiązanie "ob. H. zobowiązuje się każdorazowo po pracach w polu oczyścić bruzdę wzdłuż jego pola i drogi". Następcami prawnymi zobowiązanego są właścicielki działek J. K. i K. L.. Po drugie - fakt przekształcenia działek rolnych w działki budowlane nie oznacza, że wodnica straciła swą pierwotną funkcję, czyli odprowadzenie wód opadowych. Po trzecie - likwidacja wodnicy przez aktualne właścicielki działek spowodowała zmianę stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej ze szkodą dla działek odwołujących się. I po czwarte - to na właścicielu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, stąd nakaz przywrócenia stanu poprzedniego wydaje się być zasadnym. Odwołujące dodały, że pierwotnie p. L. zobowiązał się do wykonania ogrodzenia z podmurówką betonową, która spowoduje przepływ wód opadowych w pierwotnej wodnicy. Do wykonania jednak nie doszło wobec wycofania się właściciela działki z tego rozwiązania, a innego zabezpieczenia pomimo obietnicy nie wykonano. Podkreśliły, że likwidacja bruzdy odprowadzającej wody opadowe doprowadziła do aktualnego stanu sprawy i Prezydent nie może uchylać się od wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 29 ustawy Prawo wodne. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg sprawy, odwołał się do treści art. 29 ustawy Prawa wodnego, a następnie stwierdził, że w pełni podziela ustalenia organu pierwszej instancji. W ocenie organów nie doszło w niniejszej sprawie do zamiany stanu wody na gruncie szkodliwie oddziałującej na grunt odwołujących się. Obecna sytuacja wynika stąd, iż teren na przedmiotowym obszarze jest znacznie nachylony, a wody opadowe spływają zgodnie z jego spadkiem. Zdaniem Kolegium "za zmianę stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 1 Prawa wodnego nie mogą być uznane zmiany będące następstwem legalnie wykonanych robót budowlanych (legalnego zagospodarowania terenu). W tym zakresie sprawa ma charakter sprawy rozpatrywanej przez organy właściwe zgodnie z prawem budowlanym" Organ dalej stwierdził, że należy zauważyć, że "właściciel gruntu nie ma obowiązku wprowadzania zmian stanu wody na swym gruncie dla polepszenia spływu wód z gruntów sąsiednich". Stąd też właściciele nieruchomości sami powinni zorganizować sobie odprowadzenie wód opadowych, również tych spływających na ich posesję. Kolegium dodało też, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie dopuszcza odprowadzanie wód opadowych tylko na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych. Wobec tego, że zebrany przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, iż w niniejszej sprawie właścicielki nieruchomości nr 1 i nr 2 nie dokonały na swoich działkach żadnych zmian stosunków wodnych szkodliwie wpływających na grunty sąsiednie, natomiast zalewanie działki odwołujących się następuje z przyczyn niezależnych od właścicielek gruntów sąsiednich organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyły M. i J. F.. Zarzuciły zaskarżonej decyzji: brak rozpoznania i ustosunkowania się do zgłoszonych w odwołaniu czterech zarzutów; dokonanie błędnej interpretacji art. 29 ustawy Prawo wodne, poprzez stwierdzenie, że nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie oddziałującej na grunt skarżących; brak zastosowania w sprawie § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, a sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie; nie uwzględnienie faktu, że budynek w którym skarżące zamieszkują jest przez taki stan rzeczy sukcesywnie podmywany (także ze szkodą dla społeczności, ponieważ wpisany jest w rejestr zabytków). Uwzględniając powyższe wniosły o uchylenie decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Prezydenta Miasta B., który powinien wydać stosowną decyzję o przywróceniu stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Uzasadniając skargę powtórzyły, co do zasady argumentację zaprezentowaną w odwołaniu. Powtórzyły, że działki nr 1 i nr 2 - aktualnie działki budowlane powstały z pola rolnego położonego powyżej drogi. Różnica poziomów pomiędzy stroną wschodnią i zachodnią wynosi ok. 1,5m. Od strony południowo- wschodniej na krawędzi działki nr 2 powyżej drogi dojazdowej, usytuowana była bruzda odprowadzająca wody opadowe, która obecnie została zlikwidowana. Z kolei działka nr 1 od strony zachodniej została podwyższona, co spowodowało, że wody opadowe odpływają na drogę dojazdową, a poprzez nią na działkę i do domu skarżących. Takie działania w ocenie skarżących naruszają art. 29 Prawa wodnego, gdyż nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie poprzez konkretne działania właścicieli gruntów sąsiednich ingerujących w pierwotnie ukształtowany teren ze szkodą dla ich gruntów. Stanowisko organu pierwszej instancji jest więc sprzeczne z rzeczywistym stanem, a zalewanie działki skarżących wynika głównie z przyczyn zależnych od właścicieli wymienionych gruntów. Dodały, że Kolegium nie odniosło się do zarzutów odwołania. Przekształcenie działki rolnej w działki budowlane nie oznacza, że wodnica straciła swą pierwotna funkcję, czyli odprowadzanie wód opadowych. Zlikwidowanie wodnicy spowodowało zmianę stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku jej odpływu ze szkodą dla ich gruntów. Do skargi dołączona została dokumentacji zdjęciowa obrazująca dokonane zmiany. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że właścicielki działek nr 1 i nr 2 nie zmieniły ukształtowania swego terenu, a wodnica istniała w czasie, gdy działki miały charakter gruntów rolnych. Nie odnosząc się do postawionych w skardze zarzutów Kolegium stwierdziło, że sporadyczne zalewanie nieruchomości skarżących podczas obfitych opadów deszczu nie stanowi "szkodliwego wpływu na grunt" w rozumieniu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. .Pismem z dnia 24 lutego 2015 r. uczestnicy postępowania K. L. i L. L. wnieśli o oddalenie skargi, dołączając do niego płytę z filmami i zdjęciami. W ich ocenie uwzględniając naturalne ukształtowanie terenu, bruzda po lewej stronie drogi niewiele by pomogła. Wskazali na wykonanie drogi dojazdowej do posesji skarżących w sposób niezgodny z prawem. Zaznaczyli, iż pomiędzy stronami trwa spór o możliwość korzystania oraz poszerzenie tej drogi kosztem ich działek. Dodali, że bruzda, która przestała istnieć (kilkadziesiąt lat temu) zanikła samoistnie, i nic to nie zmieniło w sytuacji skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Skargę należy uznać za zasadną, gdyż nie do odparcia jest zarzut, iż zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to: art. 7, art. 77 (1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W rezultacie doprowadziło to do wydania rozstrzygnięcia bez wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co uniemożliwia na obecnym etapie postępowania dokonanie prawidłowej oceny sprawy. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego – zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej stojąc na straży praworządności podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 77 Kodeksu organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a w myśl art. 80 – dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Za dowolne należy więc potraktować ustalenia faktyczne mające wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale nie w pełni kompletnym czy dostatecznie i wnikliwie rozpatrzonym Przedmiotem w sprawie jest rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.jedn. z 2012 r., poz. 145) odmawiające wydania K. L. i J. K. nakazu przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie działek nr 2 i nr 1 obręb [...] w B., wobec stwierdzenia braku przesłanek. Na mocy art. 29 Prawa wodnego właściciel gruntu nie może, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich, ani odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (§ 1), na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wód, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (§2), oraz w przypadku, gdy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany na gruncie wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (§ 3). Zacytowana regulacja nie pozostawia więc wątpliwości, że na właścicielu nieruchomości ciąży obowiązek takiego jej użytkowania, by nie powodować zmian w stanie wody na gruncie wpływającej ze szkodą na grunty sąsiednie, a kiedy dojdzie do takiej zmiany, to na nim ciąży obowiązek usunięcia stwierdzonych przeszkód lub zmian. W niniejszej sprawie wnioskiem skarżących zostało wszczęte postępowanie w sprawie zalewania ich posesji wodami opadowymi w związku z likwidacją przez obecnych właścicieli działek nr 2 i nr 1 wodnicy (bruzdy) umiejscowionej wzdłuż drogi. Postępowanie przeprowadzone w niniejszej sprawie nie doprowadziło w ocenie Sądu do pełnego, wszechstronnego i jednoznacznego wyjaśnienia sprawy. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie sposób jednoznacznie ocenić i poddać kontroli rozstrzygnięć orzekających organów. Nie można w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, czy na przedmiotowym terenie faktycznie i rzeczywiście doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie. Nie podlega sporowi fakt, że naturalne ukształtowanie terenu powoduje spadek w kierunku drogi dojazdowej oraz działki należącej do skarżących. Nie podlega też sporowi, że wymusiło to w poprzednich latach istnienie na tym terenie tzw. wodnicy, która biegła "wzdłuż pola i drogi". Z akt sprawy wynika, że obecnie w miejsce działki rolnej powstały dwie działki budowlane, które zostały zagospodarowane przez obecne właścicielki. Zamiana charakteru działek doprowadziła do likwidacji istniejącego rowu. W ocenie organu istniejąca wodnica stanowiła integralną część pola uprawnego, a więc wobec jego likwidacji utraciła swoją pierwotną funkcję i została zlikwidowana. W ocenie składu orzekającego sprawa ta nie została jednak dostatecznie wyjaśniona. Zdaniem skarżących właśnie likwidacja tej wodnicy doprowadziła do obecnego stanu sprawy. Stąd też jednoznacznego ustalenia wymaga, jaki był charakter wodnicy i czy faktycznie, jak twierdzi organ, była ona związana z istniejącym polem uprawnym i czy utraciła ona swój charakter i znaczenie w chwili jego likwidacji. Charakter tego terenu, a przede wszystkim jego ukształtowanie zdają się potwierdzać twierdzenia skarżących, iż owa bruzda biegnąca, jak przyznają strony tego postępowania, wzdłuż drogi dojazdowej pełniła rolę rowu odprowadzającego wody opadowe. Nie ustalono tego jednak w sposób jednoznaczny. Skoro jednak bruzda ta biegła wzdłuż drogi, to powstaje pytanie jaką funkcję pełniła. Dokąd odprowadzała spływające do niej wody opadowe. Organ pierwszej instancji w swojej decyzji wskazując na możliwy sposób odprowadzania wód opadowych z tego terenu wspomniał o zlokalizowanym w pobliżu rowie melioracyjnym, do którego ewentualnie można byłoby odprowadzać wody opadowe. Nie ustalono i nie wskazano jednak położenia tego rowu melioracyjnego. Nie wyjaśniono też, jak względem niego położona była istniejąca wodnica i czy miała z nim połączenie. Twierdzenie organów, że wodnica była związana z istniejącym wówczas polem uprawnym nie jest przekonujące, a przynajmniej nie uzasadniły tego orzekające w sprawie organy. Jej usytuowanie wzdłuż pola i drogi, obowiązek utrzymywania jej i oczyszczania każdorazowo po pracach w polu, zdaje się wskazywać na gromadzenie wód opadowych w brudzie celem nie zalewania drogi w celu umożliwienie korzystania z niej. Kwestia ta nie została wyjaśniona. Zmiana charakteru działek z działki uprawnej na działki budowlane, nie powinna wpływać na zmianę zastanego sposobu odprowadzania wód opadowych z tego terenu. Do twierdzeń podnoszonych przez skarżące w trakcie postępowania organy nie odniosły się, wskazując jedynie na fakt naturalnego ukształtowania tego terenu. Jednak jak może się wydawać z dostępnych akt administracyjnych, właśnie to ukształtowanie miało wpływ na funkcjonowanie owej bruzdy. Organy nie ustaliły, kiedy i w jakich okolicznościach ona zanikła i w jaki sposób wpłynęło to na odprowadzanie wód opadowych z tego terenu. Z dołączonych do skargi zdjęć oraz z twierdzeń skarżących wynika nadto, że działka nr 1 została podwyższona. Także w tym zakresie organy powinny sprawę dokładnie zbadać. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy powinien jeszcze raz dokładnie przeanalizować sprawę, ocenić wydaną wcześniej decyzję Nr [...] w świetle obowiązujących przepisów, jednoznacznie ustalić i wyjaśnić charakter drogi od strony wschodniej w celu wyeliminowania wszelkich wątpliwości. Z tych względów stwierdzając naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzją organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) .). Wobec mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy jej niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia (w przedstawionych wyżej kwestiach), nie można bowiem odeprzeć jednocześnie zarzutu skarżących, że decyzje organów obu instancji zapadły również z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 cyt. ustawy). O kosztach postępowania sądowego nie rozstrzygano, wobec braku stosownego wniosku. Wskazania co do postępowania organów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań Sądu.