II SA/Gl 1172/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Piotr Broda, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. sprawy ze skarg G. K., G. M. i B. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części określonej w pkt I w zakresie dotyczącym wykonania kanalizacji deszczowej i orzeka, że w tym zakresie decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego G. K. kwotę 500 (pięćset) złotych oraz na rzecz skarżących G. M. i B. M. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz M., reprezentujący Gminę M., wnioskiem z [...]r. wystąpił do Starosty [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wniosek został złożony w oparciu o przepis art. 11 b ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Jego przedmiotem jest budowa drogi w ul. [...] wraz z kanalizacją deszczową i wyprowadzeniem kanalizacji deszczowej do ul. [...] w gminie M.. W załączniku do wniosku opisano, że ulica [...] jest drogą gminną, dwukierunkową. Pas terenu pod inwestycję zostanie wydzielony jako pas drogowy z działek gminnych i prywatnych, zmianie ulegnie nieco układ drogi, szerokość ciągów kanalizacyjnych, zastosowane materiały nawierzchniowe. Zostaną uporządkowane miejsca parkingowe, wykonane zostaną zjazdy i włączenia w drogi boczne na skrzyżowaniach. Projektowany układ drogowy wpisuje się częściowo w istniejący układ komunikacyjny, a częściowo wyznaczono nową trasę przebiegu drogi. W zakresie odprowadzenia wód deszczowych podano, że będzie ono możliwe dzięki zaprojektowanej w ulicy kanalizacji deszczowej. Wody odbierane przez projektowaną sieć zostaną odprowadzone w dwóch punktach poprzez żelbetonowe wyloty do istniejącego zbiornika i do rzeki [...]. Przed wylotami zaprojektowano system podczyszczania. System obejmuje wpusty w ulicy, kanały deszczowe i wyloty. Podatno też w opisie, że wody deszczowe z terenu posesji przyległych do projektowanej drogi zostaną odprowadzone do projektowanego kanału deszczowego przyłączami. Dołączony do wniosku projekt budowlany w części Sanitarnej dotyczącej kanalizacji deszczowej stwierdza, że jego przedmiotem jest kanalizacja deszczowa do odwodnienia ulicy [...] i [...]. Zakres obejmuje zaprojektowanie kanału deszczowego w ul. [...]długości [...]m wraz z [...] wpustami deszczowymi i [...]przyłączami do posesji, a także budowę dwóch wylotów kanałów, jednego do rzeki Stuły, drugiego do istniejącego zbiornika. Kanał deszczowy będzie biegł w projektowanej jezdni i chodniku ul. [...] oraz przez tereny prywatne. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania zastrzeżenia zgłosili G. K., współwłaściciel działki [...] oraz G. M. i B. M., współwłaścicielki działki nr [...]. Osoby te sprzeciwiły się planom zlokalizowania na terenie ich działek kanalizacji deszczowej. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Starosta [...] zezwolił Burmistrzowi M. na realizację inwestycji drogowej dotyczącej budowy drogi w ulicy [...] wraz z kanalizacją deszczową i wyprowadzeniem kanalizacji deszczowej do ul. [...], na działkach wymienionych w pkt 1 decyzji. W pkt 6 decyzji zatwierdzono podziały nieruchomości, a w pkt 7 określono nieruchomości, które stają się własnością gminy M.. W pkt 11.5 decyzji określono ustalenia dotyczące dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, a w pkt 11.7 orzeczono o ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków z pkt 5, w tym wskazano działki przewidziane pod wykonanie kanalizacji deszczowej. W podstawie prawnej podano przepisy art. 11a ust. 1, 11c, art. 11f ust. 1, art. 11g, art. 12 ust. 1, 2, 3, 4 pkt 2, 4d, art. 16 ust. 2, art. 17, 18 ust. 1 pkt 1e, art. 21 ust. 2 ustawy. W uzasadnieniu w szczególności wskazano, że zgodnie z dokumentacją projektową na działkach nr [...] zaprojektowano budowę kanału deszczowego, w związku z czym działki podlegają ograniczeniu w korzystaniu zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g ustawy. Lokalizacja inwestycji jest zgodna z zamierzeniem inwestora i nie może być weryfikowana przez organ. Organ nie jest upoważniony do badania celowości przyjętych rozwiązań i zmiany przebiegu kanalizacji deszczowej. Odwołania od decyzji złożyli G. K. oraz G. M. i B. M.. Wnieśli o uchylenie decyzji w części dotyczącej odprowadzenia kanalizacji deszczowej przez ich działki. Zaskarżoną decyzją z [...]r. Wojewoda [...]w pkt I uchylił decyzję organu I instancji w zakresie pkt 11 ppkt 7 i w tej części orzekł co istoty sprawy, zaś w pkt II w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. Zmieniając decyzję organu I instancji Wojewoda [...] orzekł, że w związku z obowiązkiem przebudowy infrastruktury technicznej, na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g i lit. h ustawy z 10 kwietnia 2003 r. zezwala na wykonanie w.w. obowiązków i ogranicza w korzystaniu z nieruchomości znajdujących się poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy, m.in. na działkach [...] przeznaczonych na wykonanie kanalizacji deszczowej. Odnosząc się do złożonych odwołań, w uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że o przebiegu drogi decyduje inwestor, a organ nie może korygować przyjętego rozwiązania. Działki skarżących przewidziane zostały do ograniczenia w korzystaniu w związku z obowiązkiem dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu i obowiązkiem przebudowy dróg innych kategorii, zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 8 ustawy, tj. budowy kanalizacji deszczowej. Skargi do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody wnieśli zarówno G. K., jak i G. M. oraz B. M.. Skargi te zostały zarządzeniem Sądu z 27 czerwca 2013 r. sygn. II SA/Gl 1173/13 połączone celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Gl 1172/13 . G. K. wniósł o uchylenie decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił, że przeprowadzenie kanalizacji deszczowej przez jego działki obniży ich wartość i użyteczność. Podniósł, że Wojewoda nie wziął pod uwagę słusznego interesu strony, nie rozważył innego przebiegu kanalizacji deszczowej. Także G. M. i B. M. w swej skardze wniosły o uchylenie decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podnosząc takie same zarzuty jak skarżący G. K.. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej dalej ustawą. Zgodnie z jej art. 1, określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), zwanej dalej u.d.p. Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. drogę stanowi budowla, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno - użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt (wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią), w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z art. 11f ustawy, wyznaczenie linii rozgraniczających teren podlega określeniu w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zaś zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy, linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Ustawa reguluje także nabywanie nieruchomości zajętych w ten sposób pod drogi. Droga stanowi całość techniczno - użytkową. Warunki techniczne jakim powinna odpowiadać określa rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Mieszkaniowej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U Nr 43, poz 430 ze zm.). W przepisach § 101–108 określa ono urządzenia służące do odwadniania i odprowadzania wody. Kanalizacji deszczowej dotyczy przepis § 106 rozporządzenia, zgodnie z którym wykonuje się ją, gdy nie ma możliwości odprowadzenia wody za pomocą urządzeń do powierzchniowego odwodnienia lub wymagają tego przepisy odrębne. Kolektor kanalizacji deszczowej powinien być usytuowany na drodze dwujezdniowej w pasie dzielącym lub innym uzasadnionym technicznie miejscu poza jezdnią, a na drodze jednojezdniowej pod chodnikiem, pasem zieleni, poboczem lub poza koroną drogi, jeżeli uzasadniają to względy zagospodarowania pasa drogowego. Takie terminy jak "jezdnia", "chodnik" czy "korona drogi" są zdefiniowane ustawowo i brak podstaw do uznania, że stanowią one elementy nie wchodzące w skład drogi, jako budowli w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy. Nie można też w konsekwencji uznać, że kanalizacja deszczowa jako sposób odwodnienia drogi nie jest jej elementem, ale stanowi jakąś odrębną sieć uzbrojenia terenu. Wobec powyższego nie można przyjąć, że służąca odwodnieniu drogi kanalizacja deszczowa jest uzbrojeniem terenu, o jakim mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e ustawy. Przepis art. 11 f ustawy określa treść decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Oprócz treści określonej w pkt od 1 do 7 ustawy, w razie potrzeby decyzja winna zawierać inne ustalenia, w tym dotyczące obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu. Przepis ten odnosi się wyłącznie do już istniejącej sieci uzbrojenia i pozostaje w związku z art. 11d ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy. Wniosek o wydanie decyzji powinien zawierać mapę przedstawiającą istniejące uzbrojenie terenu, a także określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Jeżeli inwestycja drogowa wchodzi w kolizję z istniejącym uzbrojeniem, wówczas możliwe jest określenie w decyzji obowiązku dokonania jej przebudowy. Przebudowa ta może łączyć się ze zmianą przebiegu takiego istniejącego uzbrojenia. Wówczas art. 11f ust. 1 pkt 8 lit g ustawy umożliwia w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu. Znamienne jest, że do ograniczeń tych zastosowanie znajdują przepisy art. 124 ust. 4-8 i 124 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), dotyczące właśnie ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zakładanie i prowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów, urządzeń do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii oraz urządzeń łączności i sygnalizacji o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Skutki takich ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości określają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 124 ust. 4-7. Nie dochodzi natomiast do nabycia nieruchomości w trybie ustawy o szczególnych zasadach (...), tego rodzaju uzbrojenie terenu nie jest bowiem elementem drogi, ale stanowi uzbrojenie związane z odrębnym od drogi zagospodarowaniem terenu. Mając na uwadze podniesione argumenty nie można zdaniem Sądu zastosować art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit e, g i h ustawy do budowy urządzeń służących odwodnieniu drogi, stanowiących jej integralną część jako budowali stanowiącej całość użytkową. Mechanizm przyjęty w ustawie, a dotyczący nabywania gruntów zajętych pod drogi, ma gwarantować także uporządkowanie stosunków własnościowych dróg. Nie można też stosować art. 11f ust. 1 pkt 8 lit e, g i h ustawy do budowy urządzeń infrastruktury terenu, gdyby planowana kanalizacja deszczowa miała służyć, co może sugerować projekt budowlany, również do odprowadzenia wód deszczowych z posesji przyległych do drogi. Natomiast w zaskarżonej decyzji w pkt I Wojewoda [...], po uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji, orzekł m.in. o zezwoleniu na wykonanie kanalizacji deszczowej na wymienionych działkach i ograniczył w korzystaniu z tych nieruchomości znajdujących się poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowi właśnie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit g i h ustawy. Wedle przedstawionego wyżej stanowiska Sądu, na tej podstawie prawnej nie można było orzec o wyrażeniu zgody na realizację kanalizacji deszczowej służącej odwodnieniu drogi czy też zezwolić na budowę kanalizacji deszczowej dla nieruchomości leżących wzdłuż drogi. Z tego powodu decyzja Wojewody [...] podlegała uchyleniu w zakresie określonym w wyroku, zgodnie z zasadą określoną w art. 11g ust. 3 ustawy, wprowadzającą ograniczenia dotyczące zakresu uchylenia kontrolowanej decyzji. W sprawie nie znajdowało natomiast zastosowanie ograniczenie określone w art. 31 ust. 2 ustawy, decyzji nie nadano bowiem rygoru natychmiastowej wykonalności. Z podanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy. bu