II SA/Gl 1173/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Na wniosek obecnie skarżącego P. S. z dnia [...] r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wszczął postępowanie w sprawie zlokalizowanego na sąsiedniej działce (należącej do małżonków A. i W. M.) zbiornika na nieczystości. Organ przeprowadził oględziny i ustalił, że zbiornik przepływowy usytuowany został z odstępstwem od lokalizacji przewidzianej w dokumentacji projektowej budynku. Organ stwierdził jednak, że zachowane zostały wymagane prawem odległości. W konsekwencji decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie w całości. Skarżący złożył od tej decyzji odwołanie, a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając brak przymiotu strony po stronie odwołującego się. Na skutek skargi wniesionej na powyższą decyzję przez skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/GI 922/12, uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że skoro postępowanie w sprawie prowadzone było zarówno w przedmiocie legalności jak i stanu technicznego zbiornika, to tym samym skarżącemu jako właścicielowi sąsiedniej działki przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Rozpatrując sprawę po powyższym wyroku, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W trakcie prowadzonego postępowania pismem z dnia [...] r. A. i W. M. poinformowali organ, iż przedmiotowy zbiornik został zlikwidowany, tzn. został opróżniony, odkażony i zasypany. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] r. organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. 2016, poz. 290), umorzył w całości postępowanie w sprawie wspomnianego zbiornika. Organ stwierdził bowiem, iż dalsze prowadzenie postępowania w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego jest bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący. Podniósł w nim, że nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, iż likwidacja "szamba" została skutecznie wykonana. Samo odłączenie nie stanowi jego likwidacji. Zakwestionował też szczelność tego zbiornika. Rozpatrując to odwołanie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wskazał, że wobec potwierdzenia usytuowania przedmiotowego zbiornika w sposób odbiegający od planowanego w zatwierdzonym projekcie budowlanym, zasadne było prowadzenie postępowania w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Uwzględniając treść powyższego przepisu organ odwoławczy uznał, że umorzenie postępowania było przedwczesne, ściany boczne po zbiorniku nie zostały bowiem rozebrane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe rozstrzygnięcie złożyli A. i W. M. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1382/13 Sąd oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że nie można podzielić argumentacji organu pierwszej instancji, że w wyniku oczyszczenia, odkażenia i zasypania zbiornika został on w skuteczny sposób zlikwidowany, czyli przestał istnieć. Przedmiotowy zbiornik istnieje bowiem nadal, choć w chwili obecnej nie jest on używany. Zasadnie zatem organ odwoławczy uznał, że do umorzenia postępowania doszło z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. W wyniku kolejnego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...], organ powiatowy nakazał A. i W. M. rozbiórkę nieużytkowanego zbiornika przepływowego na nieczystości ciekłe. W uzasadnieniu organ obszernie zrelacjonował przebieg wieloletniego postępowania administracyjnego. Wskazał następnie, że biorąc pod uwagę rozstrzygnięcie [...]WINB w K., wyrok WSA w Gliwicach o sygn. II SA/Gl 1382/13 oraz brak możliwości doprowadzenia przedmiotowego zbiornika do stanu zgodnego z prawem w zakresie odległości od drogi publicznej (min. 7,5 m), od granicy nieruchomości (min. 7,5 m) i otworów z pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi na działce sąsiedniej (min. 10 m) określonych w § 56 ust. 1 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. Nr 10, poz. 44) należało nakazać rozbiórkę nieużytkowanego zbiornika bezodpływowego, zrealizowanego w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odwołanie od tej decyzji wnieśli A. i W. M. Podnieśli, że zbiornik został wykonany zgodnie z projektem wodno-kanalizacyjnym i wprowadzonymi zmianami w dniu [...] r. przez projektanta. Zbiornik ten został wykonany z żelbetonu przy uwzględnieniu wymogów § 56 ust. 4 ww. Zarządzenia z [...] r. i odebrany komisyjnie wraz z całą budową w [...] r. przez inspektora Wydziału Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w R. oraz kierownika budowy. W tej sytuacji biorąc pod uwagę lokalizację zbiornika jak i jego dobry stan techniczny poparty badaniami szczelności przez uprawnione osoby, jego likwidacja jest niczym nie uzasadniona, a szczególnie usuwanie z ziemi jako obiektu budowlanego. Nadto lokalizacja zbiornika spełnia wymogi § 56 ust. 4 ww. Zarządzenia, albowiem z uwagi na pochyłość terenu stanowi ona przypadek uzasadniony. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], organ wojewódzki utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg postępowania zarówno przed organami administracyjnymi jak też Sądem, omówił kwestię związania organów ocenami prawnymi zawartymi w wyroku sądowym, wskazując następnie, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zdaniem [...]WINB, organ powiatowy uczynił zadość powyższym zasadom, a przede wszystkim wydał rozstrzygnięcie zgodne z zaleceniami WSA w Gliwicach. Z uwagi bowiem na niedające się sanować w żaden sposób, oprócz wydania nakazu rozbiórki obiektu, naruszenie § 56 ust. 1 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, należy zastosować tryb określony art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. A. M. i W. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na tę decyzję domagając się jej uchylenia w całości, a także wstrzymania wykonania decyzji przez organ bądź Sąd (wniosek ten organ uwzględnił postanowieniem z dnia [...] r. W uzasadnieniu wskazali m.in., iż wprawdzie organ trafnie przyjął, że dla oceny legalności zbiornika zasadnicze znaczenie powinny mieć przepisy obowiązującego wówczas Zarządzenia z [...] r. jednak dokonał wybiórczej oceny obowiązującego wówczas stanu prawnego, albowiem skoncentrował się wyłącznie na § 56 ust. 1 tegoż aktu pomijając regulację § 56 ust. 4 wspomnianego Zarządzenia, która stanowi, iż: "Na terenie budownictwa domów jednorodzinnych oraz na terenach budowlanych na wsi dopuszczalne jest w przypadkach uzasadnionych zmniejszenie odległości dołów zbiorczych do 2 m od linii regulacyjnej drogi (ulicy) i do 5 m od otworów pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynkach sąsiadów i bez ograniczeń w stosunku do pomieszczeń przeznaczonych na własny użytek budującego". Prawomocnym wyrokiem z dnia 9 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1235/14, Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że wydając rozstrzygnięcie był związany, podobnie jak organy orzekające w sprawie, ocenami i wskazaniami wyrażonymi przez tut. Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1382/13. Wobec tego organy prawidłowo prowadziły postępowanie w trybie określonym w art. 51 Prawa budowlanego. Konkluzje, do jakich organy doszły okazały się jednak zbyt daleko idące, gdyż oceniając lokalizację zbiornika w aspekcie przepisów obowiązujących w dacie budowy nie uwzględniono, że § 56 ust. 1 Zarządzenia Ministra Budownictwa, traktuje wyłącznie o zbiornikach do gromadzenia nieczystości płynnych podczas gdy przedmiotowy zbiornik w okresie jego użytkowania stanowił zbiornik przepływowy. Odniesienie do niego wymagań dotyczących w ww. Zarządzeniu zbiorników służących nie było zaś uzasadnione, skoro przepisy te utraciły moc w 1975 r., a organ oceniając obecnie okoliczności sprawy winien mieć na względzie obowiązujące regulacje prawne, na co zresztą skarżący już w odwołaniu zwracali uwagę. Na koniec zobligowano organy obu instancji do wzięcia pod uwagę poczynionych wyżej spostrzeżeń. Prowadząc ponownie postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając w oparciu o art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie administracyjne. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ podał, że stosując się do zaleceń Sądu, zawartych we wskazanym wyżej wyroku z dnia 9 marca 2015 r., organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, przy uwzględnieniu przesłanek zastosowania art. 51 ust. 1 ustawy prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z ustaleń poczynionych przez organ wynika, że sporny zbiornik przepływowy został wyłączony z użytkowania, a ścieki z budynku należącego obecnie do A. i W. M. są odprowadzane przez wybudowane na nowo przyłącze do kanalizacji przy ul. [...]. Organ zauważył, że regulacje przywołanego wyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odnoszą się do zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe. Natomiast sporny zbiornik, jak ustalono to w postępowaniu administracyjnym, nie ma takiego charakteru, a wobec tego przepisy te nie mają w tym przypadku zastosowania. Stąd też uznano, że zaistniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego. Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący kwestionując zasadność umorzenia postępowania, wskazując zarazem, że osiągnął swój cel polegający na zaprzestaniu korzystania z szamba i pozostawieniu nieczynnego zbiornika. Nie mniej jednak uznał, iż chodzi mu o całkowitą, fizyczną likwidację tego zbiornika. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko podkreślił, że wobec wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyroku, w którym Sąd sformułował konkretne wskazówki względem dalszego postępowania, organ nie miał możliwości odstąpienia od zastosowania się do nich. Ponieważ Sąd nakazał organom traktować sporny zbiornik jako przepływowy, to tym samym brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, skoro obowiązujące przepisy nie regulują kwestii odległości tego rodzaju zbiornika od granicy z nieruchomością sąsiednią. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. a także art. 107 § 3 k.p.a., co miało polegać na niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy i braku wyczerpującego uzasadnienia kwestionowanej decyzji, ponadto naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Podkreślił, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę zarzutów, sformułowanych w odwołaniu, zarazem nie stosując się do zaleceń zawartych w przywołanym wyżej wyroku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2016 r. skarżący podtrzymał zawarte w skardze zarzuty, natomiast obecny na niej uczestnik postępowania – W. M. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Rozpoznając skargę na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. pamiętać trzeba, że została ona wydana w postępowaniu toczącym się ponownie, po wyroku tut. Sądu z dnia 9 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1235/14, mocą którego uchylono poprzednio wydane decyzje organów nadzoru budowlanego. Stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że w obecnie toczącym się postępowaniu Sąd jest związany tą oceną. We wspomnianym wyroku Sąd wyraźnie wskazał, że w ślad za wcześniejszym orzeczeniem (wyrokiem tut. Sądu z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1382/13), postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie winno toczyć się w trybie przewidzianym w art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przedmiotem tego postępowania powinny być pozostałości po zbiorniku na nieczystości ciekłe. Przy badaniu legalności wspomnianego obiektu należało brać zaś pod uwagę nie przepisy dotyczące warunków technicznych, obowiązujące w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę spornego zbiornika, lecz te, które obowiązywały w dacie wydania decyzji w postępowaniu kontrolnym. Stosując się do powyższych zaleceń organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w trybie art. 51 Prawa budowlanego i ustalił, że zbiornik, który wcześniej był użytkowany jako szambo, a następnie zbiornik przepływowy, w chwili obecnej jest wyłączony z użytkowania, a ścieki z budynku należącego do A. i W. M. są odprowadzane odrębnym przyłączem do kanalizacji w ul. [...]. Rozważając kwestię legalności usytuowania pozostałości po zbiorniku na nieczystości ciekłe i mając na względzie zalecenia zawarte w wyroku z dnia 9 marca 2015 r., sięgnąć trzeba do regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Wśród przepisów tego rozporządzenia na próżno szukać regulacji odnoszącej się do tego rodzaju obiektu budowlanego. Z uwagi na fakt, iż przestał on pełnić swoją dotychczasową funkcję nie kwalifikuje się do zastosowania doń przepisów Działu II, Rozdziału 7 rozporządzenia, zatytułowanego "Zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe", a żaden inny przepis tego aktu nie daje podstaw do podjęcia przez organy nadzoru budowlanego działań, które byłyby zgodne z oczekiwaniami skarżącego (usunięciem zbiornika). W takiej sytuacji organ nie miał możliwości dalszego prowadzenia postępowania, a wobec tego trafnie uznał, że w zaistniałych okolicznościach uzasadnionym będzie umorzenie prowadzonego postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., który to przepis stanowił podstawę wydania decyzji organu pierwszej instancji, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to stan, w którym brak jest co najmniej jednego z elementów materialnego stosunku prawnego (podmiotowego, przedmiotowego, normatywnego), w konsekwencji czego postępowanie administracyjne nie może zakończyć się wydaniem aktu rozstrzygającego sprawę co do meritum. Powołane wyżej okoliczności świadczą zaś o tym, że brak jest podstawy prawnej, aby uznać, iż nieużytkowane pozostałości po zbiorniku na nieczystości ciekłe naruszają którykolwiek z przepisów cyt. rozporządzenia. Wbrew twierdzeniom skarżącego zawartym w odwołaniu, obowiązkiem organu jest ocena istniejącego stanu faktycznego a nie ewentualnych i potencjalnych sposobów, w jaki sporny obiekt może być wykorzystywany. Jeśli bowiem w przyszłości doszłoby do ponownego "uruchomienia" wspomnianego zbiornika, czego obawia się skarżący, to organy nadzoru budowlanego będą miały możliwość weryfikacji tej okoliczności, zbadania legalności takiego działania i ewentualnego podjęcia działań przywracających stan zgodności z prawem. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.