II SA/Gl 1176/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2009 r. sprawy ze skargi D.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał E. i D. S., właścicielom lokali użytkowych nr II i III w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy [...] w T., "przebudowę samowolnie wykonanych schodów wewnętrznych łączących dwie kondygnacje : parter i piętro, prowadzących do lokalu użytkowego nr III, w celu dostosowania strefy wejściowej i klatki schodowej w tymże lokalu do obowiązujących przepisów – według opracowanej na tę okoliczność dokumentacji technicznej w terminie do [...]r.". W uzasadnieniu tej decyzji organ nadzoru budowlanego wskazał, że E. i D. S. w [...]r. wykonali roboty związane z przeróbką pomieszczeń w lokalach nr II i III z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż bez dokumentacji projektowej i pozwolenia na budowę. Roboty te polegały na wykonaniu drzwi wejściowych bezpośrednio z ulicy poprzez usunięcie podparapetowych ścianek pod 2 oknami bez ingerencji w istniejące ościeża ścian i nadproża, następnie zamontowaniu wewnętrznych schodów w konstrukcji stalowej prowadzących do lokalu na piętrze, naruszając strop z płyt otworowych "[...]" ( na szerokości 1,25 m został on częściowo rozebrany), wykonano również konstrukcję w formie ramy stalowej na dwóch słupach. Aczkolwiek inwestorzy przedłożyli ekspertyzę budowlaną z [...]r. opracowaną przez inż. Z. L., według którego lokal spełnia warunki bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania, jednakże w ocenie organu wyniki oględzin wskazują na to, że roboty nie odpowiadają w pełni warunkom technicznym. I tak wykonanie schodów wewnętrznych określonych w ekspertyzie jako zabiegowe jest niezgodne z § 244 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zabronione jest bowiem stosowanie schodów ze stopniami zabiegowymi, jeżeli te schody są jedyną drogą ewakuacyjną. Ponadto zarówno te schody, jak i pomieszczenie klatki schodowej nie spełniają warunków bezpieczeństwa dla ich użytkowników wynikających z § 68 ust. 1, § 69 ust. 4, § 291, § 296 i § 298 powołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Między innymi zawężona jest szerokość spornika przy drzwiach wejściowych ( ok. 1,20 x 1,20 ) i zbyt duża wysokość stopnia ( 17,6 m ), zaś powstała antresola na piętrze nie jest zabezpieczona balustradą, co grozi upadkiem na schody. W związku z tym organ stwierdził, że inwestorzy winni zlecić osobie uprawnionej opracowanie dokumentacji projektowej, a następnie na jej podstawie wykonać określone w projekcie roboty budowlane. Od decyzji tej odwołanie wnieśli E. i D. S. podważając ustalenia organu, że wykazane roboty budowlane nie odpowiadają warunkom technicznym. Dla stwierdzenia poprawności wykonanych robót zlecili wykonanie ekspertyzy budowlanej, a rzeczoznawca inż. Z. L. stwierdził jednoznacznie w swej ekspertyzie, że lokal spełnia wszystkie wymogi bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania. Ponadto wskazali, że Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ulicy [...] w T. nie wniosła żadnych zastrzeżeń w związku z przeprowadzonym remontem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane : - uchylił zaskarżoną decyzję o nakazie przebudowy schodów w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i orzekł o nowym terminie na dzień [...] r., - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie. Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia faktyczne oraz stanowisko organu pierwszej instancji, że wykonane roboty polegające na samowolnej przebudowie części obiektu budowlanego nie odpowiadają warunkom technicznym wskazanym w zaskarżonej decyzji, stąd zachodziły podstawy do wydania decyzji nakazującej przebudowę schodów. Jedynie reformatoryjnie orzeczono o terminie wykonania obowiązku czyniąc go realnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach E. S. i D. S. ponowili zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zaakcentowali, że zgodność z przepisami technicznymi wykazanych robót stwierdza ekspertyza opracowana przez uprawnionego rzeczoznawcę. Ponadto wskazali, że Wspólnota Mieszkaniowa uzyskała w dniu [...]r. decyzję o pozwoleniu na budowę – termomodernizację budynku, w której nie przewidziano rozwiązań minimalizujących uciążliwość korzystania ze wspólnej klatki schodowej. Z uwagi na długotrwały proces otrzymania odrębnego pozwolenia, by nie wstrzymywać robót termomodernizacyjnych, prowadzono niezbędne roboty budowlane w obiekcie pod nadzorem osoby posiadającej upoważnienia budowlane. Roboty te odnotowane zostały w dzienniku budowy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie znalazł podstaw do autokontroli zaskarżonej decyzji i z dotychczasową argumentacją wniósł o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowego postanowieniem z dnia 29 stycznia 2009 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania skargi. Odrębnym postanowieniem z tego samego dnia Sąd odrzucił skargę E. S. Rozpoznając skargę D. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, chociaż zasadniczo nie z przyczyn w niej zawartych, ale z powodów które sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami zawartymi w skardze wziął pod rozwagę z urzędu, do czego upoważnia przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Na wstępie rozważań podzielić jednak należy stanowisko organów nadzoru budowlanego, że biorąc pod uwagę charakter i zakres robót wykonanych przez inwestorów prace te kwalifikowały się do potraktowania ich jako przebudowy części obiektu budowlanego, ściślej – przebudowy dwóch lokali użytkowych w wielomieszkaniowym budynku. W wyniku otwarcia części stropu, wykonaniu schodów prowadzących do lokalu na piętrze, usunięciu ścianek pod oknami i urządzeniu drzwi w lokalu na parterze nastąpiła zmiana parametrów technicznych i użytkowych tej części budynku wielomieszkaniowego. Tego rodzaju roboty budowlane stanowiące przebudowę ( art. 3 pkt 7 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie zostały w przepisach art. 29 i 30 tej ustawy zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych. Słusznie zatem przyjęły organy, że inwestorzy roboty budowlane rozpoczęli z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, dopuścili się więc tzw. samowoli budowlanej, a to zdarzenie prawne podlega przeciwdziałaniu ze strony powołanych do tego organów środkami, o których mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Odmienne twierdzenia skarżącego, w szczególności zaś odwoływanie się do zgody na wykonanie prac udzielonej przez Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości położonej w T. przy ulicy [...], czy też ich realizacji w związku z pozwoleniem na budowę wydanym Wspólnocie i odnotowaniu prac przez kierownika budowy w dzienniku budowy, nie podważają stanowiska organów, iż inwestorzy wykonali roboty budowlane w warunkach samowoli. Wskazać trzeba, że zgoda właściciela ( zarządcy) obiektu nie zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zaś decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...]r. nr [...], na którą powołał się skarżący, dotyczy zupełnie innych robót budowlanych ( termorenowacji budynku ze zmianą kolorystyki i remontu śmietnika). Przedmiotem kontroli sądowej są decyzje wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Przepisy te upoważniają organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem z określeniem terminu ich wykonania. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie winno być sformułowane precyzyjne, jednoznacznie i w sposób nie pozostawiający jakichkolwiek wątpliwości. Właściwe i poprawne zredagowanie nakazu, mającego swe oparcie w zebranym materiale dowodowym, jest o tyle istotne, że decyzja taka nie kończy postępowania. Stosownie bowiem do art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane po upływie terminu lub na wniosek inwestora organ zobowiązany jest sprawdzić wykonanie obowiązku i wydać decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z przedstawionej regulacji prawnej płynie wniosek, że przed podjęciem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w pełnym zakresie, zebrać materiał dowodowy umożliwiający wydanie decyzji. Przede wszystkim na tym etapie postępowania organ winien przeprowadzić oględziny, uzyskać pełną dokumentację powykonawczą, w tym zawierającą ocenę techniczną i ekspertyzę budowlaną, a następnie dopiero wydać decyzję nakazującą precyzyjnie jakie czynności lub roboty budowlane winien wykonać inwestor w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji nakazał inwestorom dokonanie przebudowy schodów łączących dwie kondygnacje nie wskazując w osnowie tej decyzji jakie konkretne roboty inwestorzy zobowiązani są wykonać. Co prawda w uzasadnieniu decyzji organ przywołał przepisy rozporządzenia w sprawie remontów technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które zostały naruszone wskutek wykonanych robót, jednakże uzasadnienie i wyrażony w nim pogląd organu nie może zastępować rozstrzygnięcia. Błędnie przy tym przyjął organ pierwszej instancji, że na skutek wydania decyzji nakazującej bliżej nie określoną przebudowę schodów, inwestorzy powinni zlecić osobie upoważnionej opracowanie dokumentacji budowlanej i dopiero na jej podstawie wykonać przebudowę schodów. Zgodnie z tym co rozważono, materiał dowodowy w omawianej materii organ zobowiązany jest zebrać przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ ma przy tym możliwość nakazania inwestorom wykonanie określonych czynności w drodze niezaskarżalnego postanowienia, np. przez przedłożenie stosownej dokumentacji. Wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej nie dostrzegł organ odwoławczy co do zasady utrzymując ją w mocy, a jedynie reformatoryjnie orzekając o terminie wykonania obowiązku. Co więcej, nie odniósł się szczegółowo do wyartykułowanych w odwołaniu zarzutów idących w kierunku wykazania, że powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisy techniczno – budowlane nie zostały naruszone. Z przytoczonych powodów nie mogły się ostać w obrocie prawnym obie kontrolowane decyzje, jako wydane bez uprzedniego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a zatem z naruszeniem proceduralnych norm art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, w konsekwencji także z obrazą art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Stwarza to podstawę do uchylenia tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i orzeczenia – z mocy art. 152 P.p.s.a. – że zaskarżona decyzja do czasu uprawomocnienia się wyroku nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania sądowego Sąd nie orzekł, gdyż skarżący nie zażądał zasądzenia od organu zwrotu poniesionych przez niego kosztów sprowadzających się do wpisu od skargi. Ponownie rozpoznając sprawę uwzględni organ nadzoru budowlanego ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu i wypływające z niej wskazania co do dalszego postępowania. Będzie miał organ na uwadze, że przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 ustawy Prawo budowlane winien być zgromadzony pełny materiał dowodowy, w tym dokumentacja budowlana powykonawcza. Organ dysponuje przy tym środkami umożliwiającymi nakazanie – w drodze postanowienia – przedłożenia stosownej dokumentacji. Wydana zaś decyzja nakazująca wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych musi być precyzyjna, tzn. wymieniająca w sposób opisowy konkretne roboty doprowadzające obiekt do stanu zgodnego z przepisami, a w uzasadnieniu należy wyjaśnić podstawę prawną z odwołaniem się do zastosowanych przepisów.