II SA/Gl 1176/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant referent Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] (znak: [...]) Starosta Z. zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. S. pozwolenia na rozbudowę i adaptację istniejących hal rozlewni wód dla potrzeb produkcji cukierków – krówek, na działce o nr ewid. [...] w Z. przy ul. [...]. W decyzji tej stwierdzono, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) nie wykracza poza obszar działki inwestora. W piśmie z dnia 3 grudnia 2009 r. (według daty wpływu) A. K. zwrócił się z prośbą o wszczęcie procedury "ponownego wydania" pozwolenia na ww. inwestycję twierdząc, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. Podniósł, że "szczególnym uchybieniem" jest brak powiadomienia o wydanym pozwoleniu "graniczących sąsiadów" oraz, iż prowadzi działalność gospodarczą przy ulicy [...] w Z. i ma zagwarantowaną możliwość swobodnego dojazdu do jego zakładu samochodami ciężarowymi, którego został pozbawiony wskutek zawężenia drogi do 3,5 m. W odpowiedzi na to pismo został poinformowany, że w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] r. nie został uznany za stronę postępowania, stąd dalsza korespondencja jest bezprzedmiotowa. W związku z tym A. K. pismami z dnia 20 grudnia 2009 r., 22 stycznia 2010 r. i 8 marca 2010 r. zwracał się do Rady Powiatu Z. żądając wyjaśnienia przesłanek wydania pozwolenia na rozbudowę z dnia [...]. w wyniku którego doszło do zawężenia ulicy, co ogranicza możliwość dojazdu do jego posesji. Twierdził również, że do wydania tego pozwolenia doszło z naruszeniem planu miejscowego. Podniósł nadto kwestię wydania decyzji z pominięciem sąsiadów. Pisma te Przewodniczący Rady Powiatu przekazał do załatwienia zgodnie z właściwością Wojewodzie [...] i Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. W piśmie do Starosty Z. z dnia 13 kwietnia 2010 r. (kserokopia – karta 42 akt sądowych) Zastępca Kierownika Oddziału [...].U.W w K. przekazał sprawę Staroście Z. stwierdzając, że stosownie do art. 235 kpa, z uwagi na treść skarg A. K., należy je kwalifikować jako żądanie wznowienia postępowania w sytuacji, gdy skarżący się żąda przyznania mu przymiotu strony w postępowaniach zakończonych decyzjami o pozwoleniu na budowę na działkach sąsiednich. W konsekwencji Starosta Z. pismem z dnia 24 maja 2010 r. wezwał A. K. na podstawie art. 64 § 2 kpa do wyjaśnienia w terminie 7 dni kiedy dowiedział się o decyzji Starosty Z. z dnia [...] r., wskazania przyczyny wznowienia postępowania oraz określenia naruszenia tą decyzją jego interesu prawnego. Na wezwanie to A. K. nie udzielił merytorycznej odpowiedzi, zaś pismem z dnia 20 czerwca 2010 r. wniósł zażalenie na działanie urzędników Starostwa. W tym stanie sprawy Starosta Z. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i art. 145 § 3 kpa odmówił wznowienia na wniosek A. K. postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Z. znak: [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ opisał praktycznie jedynie przebieg postępowania w sprawie o wznowienie przez zrelacjonowanie treści pism strony oraz pism organów do których A. K. się zwracał. Stwierdził też organ, że wyłączną przesłanką do korzystania przez dany podmiot ze statusu strony postępowania jest fakt lokalizacji jej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę, której A. K. nie wykazał. W odwołaniu od tej decyzji, zawartym w pismach z dnia 14 i 20 lipca 2010 r. A. K. zarzucił, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdził, że pozwolenia na budowę w wyniku których doszło do zwężenia pasa drogowego do 3,5 m zostały wydane z naruszeniem treści planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji został pozbawiony swobodnego dojazdu samochodami ciężarowymi do miejsca prowadzenia działalności gospodarczej przy ul. [...]. Zgodnie z planem ulica ta posiada symbol KDd i powinna mieć pas drogowy o szerokości 10 m. Wojewoda [...] odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 149 § 3 kpa, utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podał, że ostatecznie liczne pisma A. K. dotyczące m. in. decyzji Starosty Z. z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu dla H. S. pozwolenia na rozbudowę i adaptację istniejącej hali rozlewni wód dla potrzeb produkcji cukierków – krówek na terenie działki nr [...] w Z., zostały potraktowane zgodnie z treścią art. 235 kpa jako wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie. Na wezwanie sformułowane w piśmie organu z dnia 24 maja 2010 r. o wskazanie przyczyny wznowienia, podanie w jaki sposób został naruszony jego interes prawny oraz wskazanie kiedy dowiedział się o wydaniu kwestionowanego pozwolenia na budowę, odwołujący się nie udzielił merytorycznej odpowiedzi. Nie udzielił jej również na ponowne wezwanie zawarte w piśmie z dnia 17 czerwca 2010 r. Dalej Wojewoda po omówieniu ogólnych podstaw i zasad wznowienia postępowania podał, że A. K. nie wskazał w swoich pismach o jaką dokładnie podstawę wznowienia mu chodzi. Nie wskazał też aby przez wydanie objętego postępowaniem pozwolenia na budowę z dnia [...] r. doszło do naruszenia jego interesu prawnego, co dawałoby podstawę do uznania go za stronę postępowania w sprawie tego pozwolenia. Kwestionując legalność wydanego pozwolenia na budowę A. K. powoływał się bowiem na naruszenie interesu prawnego właściciela działki nr [...], nie wykazał jednak aby posiadał lub posiada do tej działki tytuł prawny. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że oczywiste jest, iż A. K. nie posiadał w sprawie kwestionowanego pozwolenia na budowę przymiotu strony, dlatego też brak jest podstaw do wznowienia na jego żądanie postępowania zakończonego tym pozwoleniem. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody [...] A. K. wniósł o uchylenie decyzji organu obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 6, 7, 8, 10 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż utrzymano w mocy decyzję Starosty Z. sprzeczną z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), która w sposób oczywisty narusza interes skarżącego. Uniemożliwia mu bowiem korzystanie z drogi publicznej o parametrach dotychczasowych i została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zarzucił nadto, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 235 § 1 i 2 kpa przez błędne przyjęcie, że jego pismo z dnia 20 lipca 2010 r. stanowiło wniosek o wznowienie postępowania, w sytuacji gdy domagał się stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano na wadliwość decyzji o pozwoleniu na budowę jako sprzecznej z treścią planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym teren inwestycji przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe z możliwością realizacji usług, zaś ulica [...], której pas drogowy został zawężony do 3,5 m, posiada w tym planie symbol KDd i powinna mieć pas drogowy o szerokości 10 m. W konsekwencji zawężenia pasa drogowego niemożliwe jest korzystanie przez niego z samochodu ciężarowego na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podkreślając, że pomimo wezwania skarżący nie wykazał interesu prawnego pozwalającego uznać go za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. W szczególności nie wykazał tytułu prawnego do działki nr [...]. W piśmie procesowym z dnia 10 listopada 2010 r. skarżący podtrzymał skargę. Podał, że zgodnie z art. 61 § 4 kpa Starosta Z. miał obowiązek powiadomienia stron o wszczęciu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Podtrzymał prezentowany wcześniej zarzut bezprawnego zawężenia pasa drogowego ulicy [...] do 3,5 m, co uniemożliwia mu dojazd samochodami ciężarowymi o ładowności powyżej 3,5 tony do miejsca prowadzonej działalności pod nr [...]. Nadto podał aktualny adres jego matki A. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym jej wzruszeniem na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Na wstępie należy podkreślić, że ocena przez Sąd legalności zaskarżonej decyzji mogła dotyczyć jedynie przedmiotu jej rozstrzygnięcia tj. odmowy wznowienia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę a nie ewentualnego stwierdzenia nieważności tego pozwolenia, wydanego przez Starostę Z. dnia [...] r., czego jak to wynika jednoznacznie domaga się skarżący. Sprawa dotycząca żądania stwierdzenia nieważności tego pozwolenia na budowę nie została bowiem zaskarżoną decyzją załatwiona i rozstrzygnięta (w rozumieniu art. 104 kpa), jakkolwiek niewątpliwie pisma skarżącego kierowane zarówno do Starosty Z. (poczynając od pisma z dnia 2 grudnia 2009 r. – kserokopia karta 34 akt sądowych), jak i do Rady Powiatu Z. zawierały żądanie stwierdzenia nieważności m. in. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. Jednocześnie jednak skarżący zarzucał w swoich pismach, że został pominięty w tych postępowaniach jako strona chociaż w następstwie wydania kwestionowanych przez niego pozwoleń na budowę doszło do szkodliwego dla niego zawężenia ulicy [...]. W konsekwencji brak jest zdaniem Sądu podstaw do jednoznacznego zakwestionowania stanowiska organów orzekających, że pisma te zawierały wniosek o wznowienie m. in. postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę z dnia [...] r. Sugestię rozpoznania sprawy w tym przedmiocie (wznowienia postępowania) zawierało też pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 13 kwietnia 2010 r. (kserokopia – karta 42 akt sądowych) skierowane do Starosty Z., którego odpis skarżący również otrzymał. Zgodnie z tą sugestią i stosownie do właściwości organów (w przedmiocie rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności właściwym organem byłby bowiem Wojewoda [...] – art. 157 kpa) były zatem podstawy do rozpoznania sprawy z wniosku skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę z dnia [...] r. Takiego przedmiotu tej sprawy skarżący na etapie postępowania administracyjnego nigdy nie zakwestionował. W szczególności nie zgłosił w tym względzie sprzeciwu w odpowiedzi na ww. pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. jak i na pismo Starosty Z. z dnia 24 maja 2010 r. (karta 31 akt adm.), z którego wyraźnie wynika, że sprawa toczy się w przedmiocie wznowienia postępowania. Takiego przedmiotu sprawy skarżący nie zakwestionował też w odwołaniu od decyzji Starosty Z. z dnia [...] r., które w skardze wskazuje się jako pismo z dnia 20 lipca 2010 r. (karta 40 akt adm.). W konsekwencji nie mógł odnieść skutku podnoszony w skardze zarzut wydania zaskarżonej decyzji przy przyjęciu niewłaściwego przedmiotu postępowania. Zarzut ten pozostaje zresztą w sprzeczności z pozostałymi zarzutami skargi, w których kwestionuje się stanowisko organów orzekających, które legło u podstaw odmowy wznowienia postępowania, o braku po stronie skarżącego przymiotu strony postępowania zakończonego kwestionowaną przez niego decyzją Starosty Z. z dnia [...] r. W konsekwencji ocena zasadności skargi i ocena legalności zaskarżonej decyzji sprowadza się zdaniem Sądu do kontroli stanowiska organów obu instancji, że skarżący nie wykazał aby przysługiwał mu przymiot strony postępowania w sprawie wydanego dnia [...] r. pozwolenia na budowę. Stanowisko to w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należy zdaniem Sądu podzielić. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak wynika zaś z art. 3 pkt 20 tej ustawy przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Dla wykazania przymiotu strony skarżący powoływał się na ograniczenie jego uprawnień do przejazdu ulicą [...] samochodami ciężarowymi o nośności powyżej 3,5 tony do nieruchomości nr [...] przy tej ulicy, gdzie prowadzi on działalność gospodarczą. Skarżący nie twierdził przy tym (a tym bardziej nie wykazał) aby do działki na której usytuowana jest ulica [...] jako droga publiczna przysługiwało mu prawo o jakim mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nawet gdyby zatem doszło faktycznie w następstwie wydania objętej postępowaniem wznowieniowym decyzji Starosty Z. z dnia [...] do zawężenia pasa drogowego ulicy [...] (jak twierdzi skarżący), to i tak w świetle treści art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nie przysługiwałby mu w postępowaniu zakończonym kwestionowanym przez niego pozwoleniem na budowę i adaptację istniejących hal rozlewni wody dla potrzeb produkcji cukierków – krówek na działce o nr ewid. [...], przymiot strony. O przymiocie takim nie przesądza bowiem sam fakt korzystania z drogi publicznej w sytuacji gdy skarżący nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości, na której droga ta (na odcinku przylegającym do działki inwestora H. S.) jest względnie powinna być (przy uwzględnieniu jej linii rozgraniczających wynikających z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego) usytuowana. Zdaniem Sądu skarżącemu nie przysługiwał w postępowaniu zakończonym kwestionowanym przez niego pozwoleniem na budowę przymiot strony również gdyby przyjąć, że wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego prawo przysługuje mu w odniesieniu do wymienionej przez niego w niektórych pismach procesowych działki nr [...]. Działka ta leży bowiem niewątpliwie poza obszarem oddziaływania kwestionowanej inwestycji, gdyby przyjąć za skarżącym, że oddziaływanie to polegało na zawężeniu pasa drogowego ulicy [...] (innego niekorzystnego oddziaływania inwestycji skarżący bowiem nie podnosił). W świetle zatwierdzonego kwestionowanym pozwoleniem na budowę projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania działki inwestora (karta 12 i 19 akt adm.), sporna inwestycja obejmowała w zakresie rozbudowy jedynie wybudowanie części socjalnej zakładu w odległości około 40 m od granicy z działką [...]. Projekt nie przewidywał też żadnej rozbudowy w kierunku ulicy [...]. Usytuowana od strony tej ulicy hala została przeznaczona jedynie do adaptacji na nową, przewidzianą w niej działalność. W związku z tą inwestycją nie mogło zatem dość w ogóle do zawężenia pasa drogowego ulicy [...], które mogłaby wpłynąć niekorzystnie na sposób korzystania przez skarżącego z tej ulicy (gdyby nawet przyjąć, że stanowiłoby to wystarczającą przesłankę uznania skarżącego za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę). Z powyższych względów należało podzielić zdaniem Sądu zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko co do oczywistego braku po stronie skarżącego przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Z. z dnia [...] r. W sytuacji gdy skarżący nie powoływał się na inną podstawę wznowienia skutkowało to wydaniem na podstawie art. 149 § 3 kpa decyzji o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd podziela bowiem pogląd, że w sytuacjach oczywistego braku przymiotu strony w odniesieniu do żądającego wznowienia postępowania z powołaniem się na podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a taki przypadek zachodzi w niniejszej sprawie, orzeczenie (w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia w formie decyzji) o odmowie wznowienia oparte na treści art. 149 § 3 kpa nie musi być poprzedzone postanowieniem o wznowieniu postępowania o jakim mowa w art. 149 § 1 i 2 kpa. Nawet gdyby przyjąć, że skarżący posiadał w sprawie zakończonej decyzją Starosty Z. z dnia [...] r. przymiot strony to i tak istniały zdaniem Sądu podstawy do odmowy wznowienia postępowania na jego żądanie. Konieczną przesłanką uwzględnienia żądania jest bowiem zgodnie z treścią art. 148 § 2 kpa jego zgłoszenie w terminie jednego miesiąca od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji. Dochowaniu tego terminu skarżący nie wykazał. W ogóle, pomimo wezwania zawartego w piśmie organu pierwszej instancji z dnia [...] r. (karta 31 akt tego organu), daty powzięcia wiadomości o fakcie wydania decyzji, nie podał. Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. Ponieważ, jak już stwierdzono, pisma skarżącego zawierały niewątpliwie również żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z. z dnia [...] r., to w tym zakresie Starosta Z. powinien postąpić zgodnie z treścią art. 66 § 1 i 2 kpa, co też uczyni po zwrocie akt administracyjnych (jeżeli nie uczynił tego wcześniej). We wszczętym ewentualnie przez Wojewodę [...] postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności kwestionowanego pozwolenia na budowę rozważeniu będzie też podlegać akcentowany przez skarżącego zarzut wydania tego pozwolenia z naruszeniem obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] r. SW