II SA/Gl 1176/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021r. sprawy ze skargi G.L. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji o rozbiórce oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach ("ŚWINB") uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. ("PINB") z dnia [...] r., nr [...], zawieszające prowadzone postępowanie w sprawie utwardzenia terenu działki nr 1, obręb [...], przy ul [...] w J. do czasu uregulowania stosunku prawnego prawa własności tej działki. Jak podstawę prawną postanowienia ŚWINB wskazał art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2019 r. poz. 1186 ze zm.). Postanowienie to zostało wydane w następstwie rozpatrzenia zażalenia I.S. na postanowienie PINB. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał najpierw na prowadzone przez PINB postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB z dnia [...]r. nr [...]. W decyzji tej nakazano B.L. i G.L. rozbiórkę utwardzenia terenu działki nr 1 przy ul. [...] w J. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez ŚWINB, co nastąpiło w drodze decyzji z dnia [...]r. nr [...] wydanej po rozpoznaniu odwołania B.L. i G.L. Z kolei wyrokiem z dnia 21 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 316/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi B.L. i G.L. na decyzję ŚWINB z dnia [...] r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, oddalił skargę. Pismem z dnia 27 stycznia 2020 r. G.L. złożył do PINB w J. wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia wskazanej powyżej decyzji tego organu z dnia [...] r. nakazującej rozbiórkę utwardzenia terenu działki. Następnie zaś pismem z dnia 16 kwietnia 2020 r. skarżący zwrócił się do PINB o zawieszenie postępowania zainicjowanego powyższym wnioskiem. Wniosek ten uzasadnił toczącym się przed Sądem Rejonowym w J. postępowaniem (sygn. akt [...]), o zniesienie współwłasności działki nr 1 pomiędzy I.S. i S.K. Do wniosku o zawieszenie postępowania skarżący załączył oświadczenie S.K. z dnia 15 kwietnia 2020 r. z którego wynika, że ten ostatni jest współwłaścicielem powyższej działki i wyraża zgodę skarżącemu na dysponowanie tą nieruchomością na cele budowlane, a ponadto I.S. nie wnosi sprzeciwu w zakresie przyznania mu własności tej działki, przy czym postępowanie sądowe winno zakończyć się w najbliższym czasie. Organ I instancji przychylił się do powyższego wniosku i postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] zawiesił postępowanie w sprawie utwardzenia terenu do czasu uregulowania prawa własności działki nr 1. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła I.S. Wskazała że postanowienie PINB jest po raz kolejny błędne i ma na celu jedynie dalsze przedłużanie postępowania, w sytuacji gdy jedna ze stron postępowania do dnia dzisiejszego wciąż nie może liczyć na wyegzekwowanie decyzji ostatecznej. Już sama jego treść jest mylącą, albowiem postanowienie to zdaje się dotyczyć postępowania wykonawczego dotyczącego prawomocnej i ostatecznej decyzji z [...] r., a nie postępowania w sprawie "utwardzenia terenu". Ponadto organ nawet nie wskazał wpływu jaki postępowanie cywilne, wszczęte w 2016 r., ma mieć na wykonanie ostatecznej i prawomocnej decyzji nakazującej rozbiórkę utwardzenia. Zawieszając zaś postępowanie na etapie postępowania egzekucyjnego organ I instancji narusza zasadę trwałość decyzji ostatecznej i prawomocnej oraz zasadę związania organu decyzją ostateczną. Powyższe zażalenie okazało się skuteczne, gdyż zaskarżonym obecnie postanowieniem ŚWINB uchyli postanowienie PINB o zawieszeniu postępowania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie ŚWINB w pierwszej kolejności podniósł błędne sformułowanie sentencji postanowienia PINB. Według bowiem treści tej sentencji zawieszenie dotyczy postępowania w sprawie utwardzenia terenu działki nr 1, obręb [...] przy ul. [...]. Tymczasem toczące się postępowanie dotyczy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB z dnia [...] r. Błąd ten obliguje, w przekonaniu organu II instancji, do uchylenia zakwestionowanego w zażaleniu postanowienia. Ponadto ŚWINB stwierdził, że organ I instancji zaniechał jakiegokolwiek poinformowania stron o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie i nie wystosował żadnego zawiadomienia wymaganego przez art. 61 § 4 k.p.a. Według ŚWINB błędem było także uznanie przez organ I instancji, że w związku z toczącym się przed sądem powszechnym postępowaniem w sprawie zniesienia współwłasności w obecnie prowadzonym postępowaniu zachodzi zagadnienie wstępne, które ma wpływ na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Skargę na wskazane na postanowienie ŚWINB wniósł G.L. (dalej zwany "skarżącym"). Skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie "decyzji organu I instancji", gdyż nie była ona obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. W związku z podniesionymi zarzutami skarżący domaga się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, a ponadto wstrzymania jego wykonania. Ponadto skarżący domaga się zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że chcąc wykonać jakiekolwiek działania na przedmiotowej nieruchomości nawet związane z nakazem rozbiórki musi tę kwestię uzgodnić z właścicielami gruntu. Jednak na chwilę obecną brak jest możliwości ustalenia jednolitego stanowiska właścicieli w zakresie dysponowania nieruchomością. W ocenie skarżącego istnieje zależność pomiędzy prowadzeniem postępowania w sprawie utwardzenia działki nr 1 a ustaleniem jej właściciela lub przynajmniej zajęciem jednolitego stanowiska przez właścicieli w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt II OZ 141/21 oddalił zażalenie wniesione przez skarżącego na postanowienie tutejszego Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325, ze zm. ) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie z przywołanymi wyżej kryteriami należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu organ odwoławczy słusznie dostrzegł wadliwość sentencji postanowienia organu I instancji o zawieszeniu postępowania. W sentencji tego postanowienia wskazano, że zawiesza się postępowanie w sprawie utwardzenia terenu działki nr 1, obręb [...], przy ul. [...] w stosunku do skarżącego do czasu uregulowania stosunku prawnego prawa własności tej działki nr 1. Organ I instancji zawiesił więc postępowanie, które w dacie wydania postanowienia o zawieszeniu nie toczyło się już przed tym organem. Postępowanie mające za przedmiot utwardzenie terenu działki nr 1 toczące się wcześniej przed PINB zostało zakończone decyzją tego organu z dnia [...] r. nr [...], w której m.in. skarżącemu nakazano rozbiórkę utwardzenia terenu. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez ŚWINB, co nastąpiło w drodze decyzji z dnia [...]r. nr [...] wydanej po rozpoznaniu odwołania B.L. i G.L. Następnie wyrokiem z dnia 21 listopada 2016 r, sygn. akt II SA/Gl 316/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.L. i G.L. (dalej zwanego "skarżącym") na decyzję SWINB z dnia [...] r w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, oddalił skargę. Ponadto na wstępie uzasadnienia uchylonego przez ŚWINB postanowienia PINB wskazał na prowadzenie postępowania w sprawie utwardzenia trenu działki nr 1 wszczętego na wniosek A.S. z dnia 13 września 2011 r. oraz stwierdził, że zawiesza postępowanie "w tej sprawie". Jednocześnie ani z sentencji postanowienia PINB ani z jego uzasadnienia nie wynika, że miałoby ono dotyczyć innego postępowania niż to, które zostało przez organ wprost wskazane. Skoro z sentencji postanowienia PINB, jak i z jego uzasadnienia, wynika, że zostało ono skierowane do postępowania zakończonego ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną, to tym samym zostało ono wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten uprawnia organ wyłącznie do zawieszenia takiego postępowania, które aktualnie przed tym organem się toczy. Tym samym, zdaniem Sądu, już ze względu na to naruszenie organ odwoławczy prawidłowo orzekł o uchyleniu postanowienia organu I instancji zawieszającego postępowanie. Ponadto wbrew zarzutom skargi przedstawione przez skarżącego okoliczności nie świadczą o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zaakcentować przy tym od razu należy, że według treści skargi "zagadnienie wstępne" występuje "w sprawie utwardzenia działki nr 1", a zatem w świetle skargi i jej uzasadnienia skarżący jest przekonany o tym, że toczy się postępowanie w sprawie utwardzenia, podczas gdy, jak już wyżej wskazano, postępowanie to zostało zakończone ostateczną i prawomocną decyzją, poddaną kontroli tutejszego Sądu zakończoną oddaleniem skargi. Już zatem z samej zasad wykluczyć należy wystąpienie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którego oczywistą cechą jest to, że wystąpić może tylko w toku danego postępowania, a nie po jego zakończeniu. Wbrew temu, na co wskazał organ I instancji, a co obecnie powiela skarżący, prawo własności działki nr 1 nie stanowi "nieuregulowanego stosunku prawnego". Nie zachodzi bowiem sytuacja, w której nie wiadomo, kto jest właścicielem tej nieruchomości. Wszczęcie przed sądem powszechnym postępowania w sprawie zniesienia współwłasności otwiera co prawda możliwość zmiany stosunków własnościowych np. poprzez przyznanie własności nieruchomości wyłącznie na poczet jednego z obecnych współwłaścicieli. Jednak wszczęcie takiego postępowania nie powoduje, że stan prawny nieruchomości staje się "nieuregulowanym", co miałoby skutkować powstaniem zagadnienia wstępnego dla postępowań administracyjnych dotyczących tej nieruchomości. Obecny stan prawny nieruchomości pozostaje bowiem bez zmian do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o zniesienie współwłasności. Na marginesie zaakcentować należy także, że ewentualna zmiana w zakresie własności nieruchomości, na której znajduje się utwardzenie objęte ostateczną i prawomocną decyzją, nakazującą jego usunięcie, pozostaje bez wpływu na funkcjonowanie w obrocie tej decyzji. Wynik toczącego się postępowania o zniesienie współwłasności, a nawet przyznanie jej własności wyłącznie jednemu z dotychczasowych współwłaścicieli, w realiach rozpoznawanej sprawy nie może skutkować wygaśnięciem decyzji nakazującej rozbiórkę, a zatem pozostaje bez znaczenia dla zainicjowanego przez skarżącego postępowania administracyjnego w sprawie wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę utwardzenia terenu. Przesłanki wygaśnięcia decyzji administracyjnej określa art. 162 k.p.a. Są to: bezprzedmiotowość decyzji administracyjnej lub niedopełnienie warunku określonego w decyzji. Ze względu na treść wskazanej powyżej decyzji nakazującej rozbiórkę, zakończenie postępowania w sprawie zniesienia współwłasności już z samej zasady nie może bezpośrednio skutkować zaistnieniem żadnej z tych przesłanek wygaśnięcia decyzji. Oczekiwanie zaś skarżącego, że porozumie się on z obecnym współwłaścicielem nieruchomości, któremu w wyniku zniesienia współwłasności ewentualnie przysługiwać będzie wyłączna własność tej nieruchomości już z samej zasady nie mieści się w zakresie instytucji zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro zatem żaden z podniesionych w skardze zarzutów nie został uznany za zasadny i przez to nie mógł odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, nie będąc związany zarzutami skargi, w ramach sprawowanej kontroli nie stwierdził żadnych naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powodowałyby konieczność uchylenia kontrolowanego postanowienia ŚWINB, to skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.