II SA/Gl 1177/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant referent Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. K. i A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku M. K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku przychodni z częścią mieszkalną oraz zjazdu z drogi powiatowej na terenie działki nr ewid. "1" w Z. Jako obszar oddziaływania obiektu wskazano pas drogi powiatowej nr 1405 S. Pismem z daty [...]r. A. K. i J. B. zwrócili się do Starostwa Powiatowego w Z. o wyjaśnienie treści pisma z dnia [...]r. nr [...] (skierowanego do M. K. w sprawie uzgodnienia lokalizacji ogrodzenia działki nr "1"). W treści pisma podniesiono, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego ul. [...] ma status drogi KDD, co oznacza, że pas drogowy winien mieć 10 metrów, podczas gdy rozpoczęta budowa narusza ten wymóg, a dodatkowo celowo nie powiadomiono sąsiadów, graniczących z działką nr "1", co jest rażącym naruszeniem obowiązującego prawa. W odpowiedzi Dyrektor Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego pismem z daty [...]r. powiadomił A. K. i J. B., że inwestycja prowadzona jest na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś status strony wynika z lokalizacji nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu na działce inwestora. Następnie A. K. pismem z daty [...]r. zwrócił się do Starosty [...]ego o wszczęcie procedury ponownego wydania m.in. pozwolenia na budowę z dnia [...]r. nr [...], które zostało udzielone z rażącym naruszeniem prawa. Podniósł, że szczególnym uchybieniem jest brak powiadomienia o wydanym pozwoleniu graniczących sąsiadów, zaś jego zakład przy ul. [...] ma zagwarantowaną możliwość swobodnego dojazdu samochodami, którego został pozbawiony wskutek zawężenia drogi do 3,5 m. W odpowiedzi Dyrektor Wydziału Budownictwa podtrzymał poprzednie wyjaśnienia, zauważając że żądanie ponownego wydania zezwolenia jest niejasne ( pismo z dnia [...]r.). Kolejnym pismem z dnia [...]r. poinformowano A. K., że w przywołanej sprawie nie został uznany za stronę postępowania, stąd dalsza korespondencja jest bezprzedmiotowa. Nawiązując do treści tego pisma A. K. pismem z dnia [...] r. wystąpił do Rady Powiatu Z. zarzucając bezpodstawną odmowę przyznania mu statusu strony w sytuacji, gdy jest właścicielem działki nr "2", graniczącej bezpośrednio z działką nr "1". A. K. domagał się udzielenia wyjaśnień, dlaczego wydano pozwolenie na budowę z dnia [...]r. z pominięciem sąsiadów oraz z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie planu miejscowego i bez zachowania odległości od granic działki nr "2" i od gazociągu wysokiego ciśnienia. Pismo to Przewodniczący Rady Powiatu przekazał do załatwienia zgodnie z właściwością Wojewodzie [...] i Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Z kolei Zastępca Kierownika Oddziału [...] UW w K. pismem z dnia [...]r. przekazała sprawę Staroście [...] z tym uzasadnieniem, że stosownie do art. 235 kpa z uwagi na treść skargi, należy ją kwalifikować jako żądanie wznowienia postępowania. W tej sytuacji Starosta [...] pismem z dnia [...]r. nawiązując do treści powyższego pisma Wojewody [...] wezwał A. K. w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania do : - określenia naruszenia interesu prawnego - podania daty dowiedzenia się o decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. - wskazania przyczyny wznowienia przedmiotowego postępowania. W odpowiedzi A. K. pismem z dnia [...]r. podtrzymał zarzut niezgodności decyzji z dnia [...]r. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i pominięcia go jako strony w tym postępowaniu, gdyż obiekt został usytuowany w odległości [...]m od działki nr "2". Nadto, zażądał zwrotu kwoty 70 zł tytułem kosztów wydania wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie kolejnym pismem z dnia [...]r. wniósł zażalenie na działania urzędników Starostwa. W tym stanie rzeczy decyzją z dnia [...]r. nr [...], podjętą z up. Starosty [...] na podstawie art. 149 § 3 kpa po rozpatrzeniu wniosku A. K. z dnia [...]r. w związku z pismem Wojewody [...] z dnia [...]r., orzeczono o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...]r. Po omówieniu treści prowadzonej korespondencji organ I instancji wskazał, że wnioskodawca nie udzielił wyjaśnień na wezwanie z dnia [...]r. W odwołaniu od decyzji A. K. ponowił zarzuty co do udzielenia pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa i pominięcia stron w postępowaniu, domagając się doręczenia mu decyzji z dnia [...]r. celem wniesienia odwołania, bowiem budowa spowodowała zawężenie pasa drogowego do 3,5 m, co pozbawiło go możliwości dojazdu do jego zakładu przy ul. [...]. W kolejnym piśmie A. K. uzupełniając odwołanie podał, że jest współwłaścicielem działki nr "2" razem z matką A. K. i innymi osobami, stąd przysługuje mu przymiot strony, zaś skoro nie doręczono mu decyzji z dnia [...]r., nie może podać daty jej otrzymania. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], odwołania nie uwzględniono podzielając pogląd organu I instancji o braku podstaw do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie, wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a kpa. W szczególności zdaniem organu odwoławczego, A. K. nie przedłożył dowodu posiadania tytułu prawnego do działki nr "2", kwestionując zachowanie odległości pomiędzy sporną inwestycją a granicą tej działki, przy czym zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, do tej nieruchomości nie ma on tytułu prawnego. Stąd też brak przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących urzędników Starostwa Powiatowego organ II instancji wyjaśnił, że nie jest powołany do nadzorowania ich pracy. W tym stanie rzeczy orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. K. i A. S. ( p.v. K. ) zarzucając wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podnieśli, że zgodnie z tablicą budowy, inwestycja dotyczy poradni ortopedyczno – chirurgicznej – bez części mieszkalnej, co jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ich zdaniem, Starosta [...] celowo naruszył prawo, pomijając sąsiadów, przy czym współwłaścicielami działki nr "2" są A. i D. K., co potwierdza dołączony odpis księgi wieczystej. Skarżący zarzucając nielegalność budowy na działce nr "1" z powodu zawężenia pasa drogowego ulicy [...], niezachowania wymaganej odległości od działki nr "2", która wynosi ok. 2,6 m oraz bezpodstawnego odstępstwa w zakresie wymaganej prawem odległości od gazociągu wysokiego napięcia i linii energetycznej, domagali się rozbiórki budynku i ponownego rozpoczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z zachowaniem wszelkich procedur. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając że A. K. nie brała udziału w postępowaniu. W kolejnym piśmie skarżący podtrzymali zarzuty pod adresem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Niniejsze postępowanie zostało zainicjonowane na skutek skargi A. K., który kwestionując zgodność z prawem decyzji z dnia [...]r. o pozwoleniu na budowę na działce nr "1" w Z., zarzucił m.in. pominięcie stron w postępowaniu zakończonym powyższą decyzją ostateczną. Taki zarzut podpadł zaś pod przesłanką wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa ( pozbawienie strony udziału w postępowaniu ). Stąd też zasadnie Starosta [...] zakwalifikował podanie skarżącego jako żądanie wznowienia postępowania, przy czym z uwagi na fakt doręczenia decyzji z dnia [...] r. wyłącznie inwestorowi M. K. w dniu [...]r. i niewniesienia w terminie 14 dni od doręczenia odwołania, decyzja ta uzyskała walor ostateczności. Wbrew zarzutom skargi, decyzja ta nie mogła więc być przedmiotem odwołania, który to środek przysługuje wyłącznie od decyzji nieostatecznych. Pominięcie strony w postępowaniu mogło więc uzasadniać wznowienie postępowania jako nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji. W stanie prawnym, obowiązującym w dacie orzekania przez organy obydwu instancji zgodnie z art. 149 § 3 kpa, odmowa wznowienia postępowania następowała w drodze decyzji. Z kolei w świetle art. 147 kpa, wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Jednak wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4, następuje tylko na żądanie strony, przy czym termin do złożenia podania z tej przyczyny biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji ( art. 148 § 2 kpa ). W niniejszej sprawie skarżący A. K. pomimo wezwania organu, nie wskazał daty dowiedzenia się o decyzji z dnia [...]r. ( pismo Starosty [...] z dnia [...]r.), uważając że skoro decyzji tej mu nie doręczono, nie jest w stanie udzielić odpowiedzi na wezwanie organu. Tymczasem oczywiste jest, że w sytuacji, gdy skarżącemu tej decyzji nie doręczono, chodzi o podanie, kiedy powziął wiadomość o fakcie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co możliwe było m.in. w oparciu o tablicę budowy. Już z tych względów, a mianowicie z powodu niewykazania przez skarżącego, że jego podanie o wznowienie zostało złożone w ustawowym miesięcznym terminie od dowiedzenia się o decyzji, zachodziła podstawa do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania z mocy art. 149 § 3 kpa. Kolejną przesłanką uzasadniającą wydanie decyzji odmownej był fakt, że skarżący nie wykazał przymiotu właściciela ( współwłaściciela ) bądź użytkownika wieczystego nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania spornego obiektu. Krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę wynika zaś z regulacji odrębnej, a mianowicie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.). Taki stan prawny obowiązuje od dnia 11 lipca 2003 r. i został wprowadzony na mocy ustawy nowelizującej z dnia 27 marca 2003 r. ( Dz. U. Nr 80, poz. 718). Zgodnie z art.3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania obiektu należy zaś rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenie w zagospodarowaniu tego terenu. W tym względzie A. K. powołał na przymiot współwłaściciela działki sąsiedniej nr "2", graniczącej z terenem inwestycji. Jednak taki stan prawny działki nr "2" nie wynika ani z wypisu z rejestru gruntów, dołączonego przez organy administracji, ani też z dołączonego do skargi odpisu księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości. Co prawda faktem jest, że z obydwu tych dokumentów wynika, że współwłaścicielką tej działki jest skarżąca A. S. ( poprzednio K. ), jednak podanie o wznowienie nie pochodziło od niej, lecz A. K. Stąd też w świetle art. 147 zd. 2 kpa, kwestia pominięcia A. S. w postępowaniu, zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...]r., nie ma żadnego znaczenia dla oceny wniosku A. K. Wreszcie, z treści skargi i powyższych dokumentów wynika, że współwłaścicielem działki jest także D. K. Aczkolwiek skarżący nie wyjaśnił, czy D. K. żyje, to jednak nawet przy przyjęciu, że jest on jego spadkobiercą, zasadne było wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Nie zmienia to bowiem postaci rzeczy, że skarżący nie podał daty dowiedzenia się o spornej decyzji, a zatem nie wykazał dochowania miesięcznego terminu do złożenia podania. Wskazać też przyjdzie, że zarówno z wypisu z rejestru gruntów, jak i dołączonej do skargi księgi wieczystej wynika, że działka nr "2", stanowi drogę, a zatem nie jest to działka budowlana w rozumieniu § 12 ust. 1 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wskazane w tym przepisie odległości od granicy dotyczą zaś jedynie sąsiednich działek o walorze budowlanym, którego nie posiada działka drogowa nr "2". Stąd też w żadnym wypadku realizacja inwestycji na działce sąsiedniej nr "1", nie może wprowadzić żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr "2", która nie podlega zabudowie. Skarżący nie może też upatrywać przymiotu strony w postępowaniu nawet w sytuacji, gdy inwestycja częściowo obejmuje działkę, przeznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną KDD, co spowoduje zawężenie pasa drogowego. Wszak skarżącemu nie przysługuje żaden tytuł prawny do terenu, zajętego pod drogę publiczną. Z tych wszystkich względów skarżący nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę na działce nr "1" w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skoro zaś niniejsze postępowanie nadzwyczajne zostało zainicjowane wskutek jego podania, to bez znaczenia jest fakt pominięcia A. S., która nie złożyła wniosku o wznowienie postępowania. Stąd też zasadnie organy administracji orzekły o odmowie wznowienia postępowania w trybie art. 149 § 3 kpa. Oznacza to, że przedmiotem kontroli sądowej nie mogła być decyzja z dnia [...] r. Zatem zarzuty skarżących co do naruszenia planu miejscowego wskutek udzielenia spornego pozwolenia na budowę, nie mogły odnieść skutku. Kontrola kwestionowanej decyzji możliwa jest jedynie w odrębnym postępowaniu nadzwyczajnym, uruchomionym na żądanie strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, bądź z inicjatywy prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich. Z tych powodów skarga nie mogła odnieść skutku, jako że zaskarżona decyzja nie narusza art. 149 § 3 kpa. Stąd też jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). su.