II SA/Gl 1177/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi D. M. i J.K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Starosta P. (organ I instancji) decyzją nr [...] z [...] r. na podstawie art. 35 ust. 3 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm. – dalej "P.b."), po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu [...] r., w związku z upływem terminu zawartego w postanowieniu własnym z dnia [...] r. nr [...], odmówił D. M. i J. K. , pozwolenia na budowę "Budynku mieszkalnego jednorodzinnego [...] na działce nr 1 położonej w K. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazał, że dnia [...] r. skarżący złożyli w organie I instancji wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. 1 w K. przy ul. [...] . Postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji nałożył na skarżących obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w złożonej dokumentacji w terminie do dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. skarżący zwrócili uzupełnioną i poprawioną dokumentację budowlaną. Organ I instancji stwierdził, że jedna z wykazanych nieprawidłowości dotyczyła kwestii wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., a dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Zauważył, że skarżący nie posiadają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej ze względu na lokalizację działki (druga linia zabudowy), a także dostępu do takiej drogi przez drogę wewnętrzną - działkę nr 2 , ponieważ przeszkodą jest brak odpowiedniego zapisu w księdze wieczystej o służebności komunikacyjnej przez działkę nr 3. W związku z powyższym organ I instancji decyzją nr 4 z dnia [...] r. odmówił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego W odwołaniu skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 4 P.b. i art. 35 ust. 3 P.b. oraz rażące naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. oraz art. 107 K.p.a. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja nie jest trafna i rażąco narusza słuszny interes prawny strony. Podkreślili, że skarżący posiadają tytuł prawny do działki 1 i z tego tytułu zgodnie z art. 4 P.b. mają prawo zabudowy tej nieruchomości. Ponadto w toku postępowania administracyjnego dopełnili aktu staranności i przedstawili organowi I instancji komplet dokumentów pozwalających na pozytywne rozstrzygnięcie ich wniosku w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę, w tym również obszernie wyjaśnili wątpliwości tego organu w aspekcie dostępu działki nr 1 do drogi publicznej. Zdaniem skarżących w konsekwencji powyższego spełnili przesłanki przewidziane w art. 35 ust 3 P.b. W przekonaniu skarżących postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wadliwie, a organ I instancji zaniechał dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych. Ponadto mimo uprawdopodobnienia przez skarżących faktu, iż działka nr 1 ma dostęp do drogi publicznej organ I instancji zaniechał w tym zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego Stwierdzili, iż z wykładni, gramatycznej art 5 ust. 1 pkt 9 P.b. nie wynika , aby strona była zobligowana do posiadania tytułu prawnego zapewniającego uprawnienie do korzystania z drogi koniecznej. Wskazali dalej, że organ I instancji nie zauważył, iż około 1989 r. została urządzona droga o szerokości co najmniej 5 metrów, dzięki której wszystkie nieruchomości, a więc również działka nr 1 położone w K. przy ul. [...] mają nieskrępowany dostęp do drogi publicznej . Wojewoda Śląski (organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania według chronologii zdarzeń. Po rozpatrzeniu odwołania i przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana prawidłowo, a złożone odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnił na wstępie, że zakres sprawdzenia projektu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej określa art. 35 ust. 1 P.b. Wskazał, że w rozumieniu § 3 ust. 1a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.- dalej "rozporządzenie") przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane oprócz jej położenia w terenach budowlanych jest zapewnienie dla takiej nieruchomości dojścia i dostępu do drogi publicznej, przy czym nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp, ale musi to być dostęp prawnie zagwarantowany. Zgodnie z definicją "dostępu do drogi publicznej", zamieszczoną w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1945), należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Odnosząc się do wniosku o pozwolenie na budowę organ odwoławczy zauważył, że jego przedmiotem jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. 1 w K. , znajdującej się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy K. (zatwierdzonym uchwalą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] r. - opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Śl. w 2004 r., nr 91, poz. 2555- dalej "m.p.z.p") symbolem 6MNU, oznaczającym tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z nieuciążliwymi usługami. W przedmiotowym projekcie budowlanym w punkcie V pn.: OPIS PROJEKTU ZAGOSPODAROWANIA DZIAŁKI wskazano, iż "działka posiada pośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...], stanowiącej własność Gminy K. , przez działkę nr 4 i drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem w miejscowym planie 13KDW. " Organ odwoławczy ustalił na podstawie treści księgi wieczystej [...] działki nr ewid. 4, iż działka oznaczona jest symbolem "Rs" (pastwiska trwałe) i stanowi własność M.P. . Nadto zapisy ksiąg wieczystych: [...] dla działki nr ewid. 1 oraz [...] dla działki nr ewid. 4 nie zawierają informacji o ewentualnej służebności koniecznej na działce nr. ewid. 4 na rzecz inwestorów. Oznacza to, że działka inwestycyjna inwestorów nie posiada dostępu do drogi publicznej, w związku z czym, nie można mówić, że jest to działka budowlana, w myśl powołanych wyżej przepisów rozporządzenia oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem, nie jest możliwe udzielenie pozwolenia na budowę na takiej nieruchomości, dopóki inwestor nie wykaże, że na jego rzecz ustanowiona jest służebność konieczna na działce o nr ewid. 4. Organ odwoławczy zauważył, że skarżącym przysługuje prawo do ustanowienia służebności koniecznej w myśl art. 145 Kc. Dalej zauważył, iż powoływanie się przez skarżących na okoliczność, że na tym samym terenie organy wydawały pozwolenia na budowę nie wpływa na prawidłowość wydanej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucili rażące naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie przepisu: art. 4 P.b. - przejawiające się w tym, że organ odwoławczy pomimo wykazania przez stronę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wykazania zgodności zamierzenia budowlanego z obowiązującymi przepisami, zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy; art. 35 ust. 3 P.b.- przejawiające się w tym, iż organ odwoławczy pomimo wykazania przez stronę zgodności projektu zagospodarowania działki z obowiązującymi przepisami, zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy oraz rażące naruszenie przepisów postępowania przez niewłaściwe zastosowanie przepisów: art. 7 K.p.a i art. 77 K.p.a. z art. 136 K.p.a. -przejawiającą się w tym, że organ odwoławczy pomimo zgłoszenia przez stronę w dniu [..]... wniosku o uzupełnienie postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia czy nieruchomość obejmująca działkę nr ewid. 1 położoną w K. przy ul. [...] ma dostęp do drogi publicznej i przedłożenia dokumentu zawierającego opis i mapę dla działki nr ewid. 1 nie rozpoznał przedmiotowego wniosku i nie uzupełnił postępowania dowodowego, wskutek czego zaniechał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie; art. 107 §3 K.p.a. - przejawiające się w tym, iż zaskarżona decyzja administracyjna w części zawierającej jej uzasadnienie nie odpowiada wymogom formalnym, ponieważ organ odwoławczy nie odniósł się merytorycznie do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu a ponadto nie wskazał z jakich przyczyn zaniechał rozpatrzenia wniosku z dnia [..].r . o uzupełnienie postępowania dowodowego. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu wskazali, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów merytorycznych podniesionych w odwołaniu. Podkreślili, że nie bez znaczenia dla istoty sprawy oraz przebiegu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jest fakt, że nieruchomości sąsiednie pomimo tożsamej sytuacji w zakresie dostępu do drogi publicznej zostały zabudowane budynkami mieszkalnymi, a proces inwestycyjny poprzedzony został zatwierdzeniem projektów budowlanych oraz wymaganym pozwoleniem na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko argumentacje prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325-dalej "p.p.s.a.") uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Śląskiego, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlany i udzielenia pozwolenia budowlanego na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1 położonej w K. przy ul. [...]. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202- dalej "P.b."), zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wynika z art. 35 ust. 1 P.b. decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej po uprzednim sprawdzeniu projektu budowlanego, projektu zagospodarowania działki lub terenu, posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń w zakresie w tym przepisie wskazanym. Po sprawdzeniu i ustaleniu kompletności projektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 32 i art. 34, jeżeli spełnione zostaną wymagania, o których mowa wyżej, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z art. 35 ust. 4 nie może odmówić wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powołany przepis nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę ani możliwości wprowadzania dalszych warunków, od których zależałoby wydanie pozwolenia. Wydając zatem decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę organ jest zobowiązany jednoznacznie wskazać, które z obligatoryjnych wymagań wynikających z art. 35 ust. 1 P.b., nie zostały przez inwestora spełnione. W myśl art. 35 ust. 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Stosownie do treści art. 35 ust. 3 P.b. w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej postanowieniem nakłada na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z kolei w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 4). Z definicji legalnej działki budowlanej określonej w § 3 ust. 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie(tj. Dz.U.2019 r. poz. 1065) wynika, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o działce budowlanej - należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Na gruncie przedmiotowej sprawy organy obu instancji, weryfikując wniosek skarżących, po jego uzupełnieniu na wezwanie organu, uznały, że nie spełnia on stawianych przez prawo wymogów, co uzasadniało odmowę zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Ocenę tę w pełni akceptuje Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi jak i przytoczonej na ich uzasadnienie argumentacji. W pierwszej kolejności podnieść należy, że chybione jest stanowisko skarżącej jakoby przedłożone przez nią dokumenty pozwalały na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zauważyć należy bowiem, że zasadniczą kwestia w rozpatrywanej sprawie był dostęp działki budowlanej do drogi publicznej. Warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane oprócz jej położenia w terenach budowlanych jest zapewnienie dla takiej nieruchomości dojścia i dostępu do drogi publicznej, przy czym nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp, ale musi to być dostęp prawnie zagwarantowany. Zgodnie z definicją "dostępu do drogi publicznej", zamieszczoną w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1945), należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Analiza dokumentacji dołączonej do wniosku uzasadnia twierdzenie organów, że skarżący nie posiadają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a to ze względu na lokalizację działki (druga linia zabudowy), a także dostępu do takiej drogi przez drogę wewnętrzną - działkę nr 2, ponieważ przeszkodą jest brak odpowiedniego zapisu w księdze wieczystej o służebności komunikacyjnej przez działkę nr 4. Z treści księgi wieczystej [...] działki nr ewid. 4 wynika, iż działka oznaczona jest symbolem "Rs" (pastwiska trwałe) i stanowi własność M. P. . Nadto zapisy ksiąg wieczystych : [...] dla działki nr ewid. 1 oraz [...] dla działki nr ewid. 4 nie zawierają informacji o ewentualnej służebności koniecznej na działce nr ewid. 4 na rzecz inwestorów. Wbrew twierdzeniom skargi, analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że decyzja o odmowie pozwoleniu na budowę została wydana po upływie po terminu zawartego w postanowieniu organu I instancji z dnia [...] r. nr [...] instancji, którym nałożono na skarżących obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w złożonej dokumentacji w terminie do dnia 3 kwietnia 2019 r. Przede wszystkim w ramach swoich obowiązków określonych w art. 35 ust. 1 P.b., organy prawidłowo ustaliły, że działka budowlana nie spełnia wymogów § 3 ust. 1a rozporządzenia. Nie sposób również zaakceptować poglądu skargi, iż organ naruszył art. 4 P.b., który stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W przedmiocie zarzutu rażącego naruszenia art. 35 ust. 3 P.b. stwierdzić należy, że organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na skarżących obowiązek uzupełnienia szeregu stwierdzonych nieprawidłowości w kompletności projektu budowlanego, w tym w zakresie także zgodności z art. 5 ust.1 pkt 9 P.b., w terminie do dnia 3 kwietnia 2019 r. Przy piśmie z dnia [...] r. skarżący zwrócili uzupełnioną i poprawioną dokumentację budowlaną, jednakże nie wykazali, iż zostały spełnione warunki wynikające z art. 5 ust. 1pkt 9 P.b. W tych okolicznościach zauważyć należy na marginesie, że termin określony w art. 35 ust. 3 P.b nie ma charakteru ani terminu prekluzyjnego, po upływie którego uprawnienie podmiotu wygasa, ani też charakteru terminu ustawowego, po upływie którego dokonana czynność jest bezskuteczna. Uzupełnienie dokumentacji w sposób określony w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 P.b., nawet po upływie terminu wskazanego w tym postanowieniu, nie stanowi samodzielnej podstawy do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podsumowując Sąd w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie nie ma zastrzeżeń co do oceny merytorycznej poczynionej w niniejszej sprawie. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy dysponował pełnym materiałem dowodowym, szczegółowo go rozważył i ocenił, zgodnie z art. 7 K.p.a i art. 77 § 1 K.p.a. W związku z czym za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia zarówno art. 136 K.p.a., jak również naruszenia art. 7 K.p.a, art. 77 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu wadliwość procesowa polegająca na nie odniesieniu się do wniosku dowodowego skarżących z dnia [...] r. nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego i nie miała żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Ustalenia faktyczne i prawne znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] r. Bezzasadnym jest także zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., gdyż w ocenie Sądu wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda Śląski rozważył okoliczności faktyczne istotne dla dokonania oceny w zakresie postępowania zakończonego wydaniem decyzji Starosty P. z dnia [...] r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.