II SA/Gl 1178/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnowskich Górach na uchwałę Rady Gminy Zbrosławice z dnia 19 grudnia 2012 r. nr XXIV/285/12 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie słów "oraz podjęcie działań usuwających lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika. Środki użyte do tych celów należy usunąć z chodnika niezwłocznie po ustaniu przyczyn ich zastosowania." Pismem z dnia 30 lipca 2014 r. Prokurator Rejonowy w Tarnowskich Górach wystąpił do tutejszego Sądu ze skargą na uchwałę Rady Gminy w Zbrosławicach z dnia 19 grudnia 2012 r. nr XXIV/285/12 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zbrosławice w zakresie, w jakim w § 6 skarżonego aktu zobowiązuje ona właścicieli nieruchomości do podjęcia działań "usuwających lub, co najmniej ograniczających śliskość z chodników położonych wzdłuż nieruchomości". Zdaniem skarżącego nakładając takie obowiązki na właścicieli nieruchomości Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.). Obowiązek o podobnym zakresie wynika bowiem bezpośrednio z przepisu prawa, którym jest art. 5 ust.1 pkt 4 ustawy. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały we wspomnianym wyżej zakresie. W odpowiedzi na skargę Wójt Zbrosławic wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie zaskarżony przepis stanowi jedynie wskazanie sposobu wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. artykułu). Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, w myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Zgodnie zaś z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarżona uchwała wprowadzająca regulamin czystości i porządku w gminach należy do aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, stanowionym na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych. Treść i zakres takich przepisów, zgodnie z art. 94 Konstytucji RP muszą jednak wynikać z upoważnienia zawartego w ustawie. Stąd prawodawca samorządowy powinien dochować szczególnej staranności w celu należytego wypełnienia delegacji ustawowej. Z jednej strony regulacja powinna być zupełna. W przypadku upoważnienia o charakterze obligatoryjnym prawodawca lokalny jest zobowiązany jest do wypełnienia jej w całości (określenia wszystkich kwestii przekazanych do jego kompetencji). Z drugiej strony nie może poza tą delegację wykraczać. Dlatego w orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że rada gminy nie może zamieścić w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, pod rygorem dopuszczenia się istotnego naruszenia prawa, regulacji wykraczających poza katalog zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Można tu przykładem wskazać tezę wyroku NSA z dnia 8 listopada 2012 r. (II OSK 2012/12 – wyrok dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie skład orzekający uznał, iż "wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach elementy mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada". Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Warto jednocześnie zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy na właścicieli nieruchomości nałożono obowiązek utrzymania czystości i porządku poprzez "uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych". Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy można uznać, iż Rada Gminy Zbrosławice przekroczyła w skarżonej uchwale delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z nim była uprawniona jedynie do określenia wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Bez wątpienia w oparciu o taka delegację nie można było nakazać właścicielom nieruchomości usuwania bądź ograniczania śliskości na chodnikach. Słusznie skarżący podniósł, iż zakres obowiązków w tym zakresie wynika bezpośrednio z ustawy (art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy). Dlatego też w ocenie składu orzekającego § 6 skarżonego Regulaminu, w zakresie w jakim zobowiązuje on właścicieli nieruchomości do podjęcia działań "usuwających lub, co najmniej ograniczających śliskość z chodników położonych wzdłuż nieruchomości" narusza prawo i niezbędne jest stwierdzenie jego nieważności w zaskarżonej części. Nie będąc związanym granicami skargi Sąd uznał również, iż ostatnie zdanie § 6 skarżonego Regulaminu o brzmieniu "środki użyte do tych celów należy usunąć z chodnika niezwłocznie po ustaniu przyczyn ich zastosowania" jest funkcjonalnie związany z częścią przepisu, co do którego należy stwierdzić nieważność. Niezależnie od tego uregulowanie zawarte w ostatnim zdaniu § 6 Regulaminu również nie znajduje oparcia w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W związku z tym i ostatnie zdanie wspomnianego paragrafu narusza prawo i należy stwierdzić jego nieważność. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak sentencji.