II SA/Gl 1179/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 21 lipca 2025 r. nr SKO.4103.102.2025 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta C. z dnia 4 czerwca 2025 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz strony skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem złożonym dnia 21 sierpnia 2025 r. "A" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. (dalej: Skarżąca Spółka), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 21 lipca 2025 r. nr SKO.4103.102.2025 w przedmiocie zawieszenia postępowania. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2025 r. nr [...], Prezydent Miasta C.(dalej: organ pierwszej instancji), działając w oparciu o art. 62 ust. 1 i art. 64a ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.) zawiesił z urzędu postępowanie, wszczęte na wniosek Spółki z dnia 1 kwietnia 2025 r., w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, na terenie nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], [...], obręb [...], położonej w C. u zbiegu ulic: [...] i [...], na okres 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku tj. do 1 października 2026 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, znajduje się w granicach obszaru, dla którego Rada Miasta C. uchwałą Nr [...] z dnia 29 października 2015 r. zdecydowała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Aktualnie trwające prace planistyczne są w końcowej fazie - projekt planu został opracowany i jest na etapie wprowadzania zmian wynikających z uzyskanych opinii i uzgodnień, a przeznaczeniem terenu objętego wnioskiem są tereny zamieszkania zbiorowego oraz tereny komunikacji. Zdaniem organu wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji mogłoby skutkować kolizją z rozstrzygnięciami opracowywanego planu, co musiałoby skutkować wygaszeniem decyzji na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Organ zaznaczył również, że przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie stanowi żadnych dodatkowych wymagań zawieszenia, a dostrzeżenie ewentualnego konfliktu między sposobem zagospodarowania terenu inwestycji zamierzonym przez wnioskodawcę a wizją planistyczną uprawnia organ do skorzystania z tego uprawnienia. Zawieszenie jest zatem uzasadnione prymatem planu miejscowego jako instrumentu kształtowania przestrzeni, nad rozwiązaniami indywidualnymi i zabezpiecza realizację władztwa planistycznego. Końcowo podał, że dla tego samego terenu, z wniosku innych inwestorów dla tożsamych inwestycji, zawieszono dwa toczące się postępowania z podanych wyżej powodów, zastosowanie znajduje zatem zasada zaufania do władzy publicznej. Postanowienie zostało doręczone w dniu 10 czerwca 2025 r. W złożonym w ustawowym terminie zażaleniu, Skarżąca Spółka podniosła naruszenie art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.). Wskazała, że oczekuje kontynuowania postępowania, gdyż inwestycja ma istotne znaczenie funkcjonalne i architektoniczne dla ścisłego centrum miasta. Zaznaczyła, że inwestycja znajduje oparcie w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta C., w którym analizowany teren oznaczony jest jako MWU - tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługową. Nadto Spółka złożyła wnioski o zmianę zapisów projektu planu miejscowego i planu ogólnego, celem dostosowania ich do zapisów Studium, co potwierdza pełną zgodność planowanej inwestycji z kierunkami rozwoju miasta. W ocenie Spółki zawieszenie podobnych wniosków dla tego terenu nie zwalnia z obowiązku indywidualnego rozpatrzenia sprawy. Wskazała też, że budynki wielorodzinne z usługami w tej lokalizacji wypełniają lukę urbanistyczną, uzupełniają ofertę mieszkaniową i aktywizują przestrzeń śródmiejską, zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie prowadziłoby do naruszenia ładu przestrzennego. Po rozpoznaniu zażalenia, organ odwoławczy przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia 21 lipca 2025 r. nr SKO.4103.102.2025, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 62 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przywołał stan sprawy, zauważając, że w załączniku B wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy podane zostały parametry projektowanych budynków, projektowana szerokość elewacji frontowej od 34 do 88 m, liczba kondygnacji nadziemnych od 5 do 6, liczba kondygnacji podziemnych od 1 do 2, wysokość budynków od 15 do 18 m, wjazd z ul. [...]. Natomiast projekt planu miejscowego przewiduje wskazane do zainwestowania działki pod zabudowę zamieszkania zbiorowego - symbol 3MZ, ustalając parametry: wielkość powierzchni zabudowy nie więcej niż 40%, intensywność zabudowy od 0,01 do 2,0, nieprzekraczalna linia zabudowy od ul. [...]13-14 m, maksymalna wysokość zabudowy 18 m i nie więcej niż 5 kondygnacji. Projekt planu jest na etapie rozpatrywania złożonych zastrzeżeń do opinii i uzgodnień dotyczących wskaźników wykorzystania terenu. Wskazał, że zgłoszone przez Spółkę wnioski do projektu planu wpłynęły po terminie i nie będą rozpatrywane. Nadto Miejski Zarząd Dróg negatywnie wypowiedział się co do możliwości lokalizacji zjazdu z ul. [...]. Przy tych ustaleniach, organ odwoławczy wyjaśnił, iż organ nie musi dokonywać żadnych innych czynności uzasadniających zawieszenie. W ocenie organu odwoławczego zwieszenie uzasadnione jest w sytuacji, gdy projekt planu miejscowego został sporządzony i pozostaje na etapie rozpatrywania uwag. Zdaniem Kolegium okres 18 miesięcy może być wystarczający do zakończenia prac planistycznych i uchwalenia planu. Postanowienie zostało doręczone w dniu 28 lipca 2025 r. W wywiedzionej od powyższego postanowienia skardze, Spółka podniosła zarzuty naruszenia: art. 62 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że zawieszenie postępowania było konieczne, mimo że przesłanka "istotnego wpływu projektu planu" nie została wykazana, art. 8 i art. 7 k.p.a. przez brak rzetelnego wyjaśnienia sprawy, nieuwzględnienie dowodów, w tym zgodności inwestycji z obowiązującym Studium, art. 144 § 1 k.p.a. przez brak wydania postanowienia formalnie zatytułowanego jako postanowienie, co prowadzi do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, oraz art. 61 § 1 k.p.a. przez bezzasadne wstrzymanie postępowania wszczętego na wniosek strony. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem Skarżącej, organ odwoławczy pominął, że plan miejscowy nie został uchwalony, a projekt jest nadal na etapie opiniowania, inwestycja jest zgodna ze Studium (symbol MW/U), stanowi racjonalne uzupełnienie struktury śródmiejskiej, została przygotowana profesjonalnie, a inwestor wystąpił o zmianę planu. Skarżąca oceniła, iż organ nie wykazał w sposób należyty rzeczywistego związku pomiędzy projektem planu miejscowego a inwestycją, zaznaczając, że na dzień wydania zaskarżonego postanowienia brak jest ostatecznych rozstrzygnięć co do funkcji, wskaźników i parametrów zabudowy. Zauważyła też, że negatywne stanowisko Miejskiego Zarządu Dróg w zakresie projektowanego zjazdu z drogi publicznej, nie może stanowić samoistnej przesłanki do zawieszenia postępowania, gdy nie wskazano, że rozwiązanie może zostać skorygowane, a jedynie mogłoby mieć wpływ na zakres ustalonych warunków zabudowy. Spółka podała, iż w analogicznej sprawie Kolegium postanowieniem z dnia 29 lipca 2025 r. uznało za niezasadne zawieszenie postępowania ([...]). W ocenie Skarżącej zaskarżone rozstrzygnięcie narusza także art. 10 § 1 k.p.a. - prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu i odniesienia się do planowanych działań organu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo zaznaczył, że Zarządu Dróg Miejskich nie jest organem uzgadniającym, a jego stanowisko nie stanowiło podstawy zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. W oparciu o wymienione kryterium legalności, kontroli sądowoadministracyjnej zostało poddane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 lipca 2025 r. utrzymujące postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 4 czerwca 2025 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na wstępie wskazać trzeba, iż stosownie do brzmienia tej regulacji, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Użycie w przywołanej normie sformułowania "można zawiesić" oznacza fakultatywność, a nie obowiązek zawieszenia postępowania o warunkach zabudowy w sytuacji równoległego biegu procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren projektowanej inwestycji. Fakultatywność ta nie oznacza jednak dowolności działania organu. Wyklucza też automatyzm w jej stosowaniu. Zobowiązuje natomiast organ do wyczerpującego uzasadnienia powodów zawieszenia i tym samym wskazania powodów odstąpienia na okres zawieszenia, od merytorycznego załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Niewątpliwie wskazany przepis jest konsekwencją obowiązującej zasady pierwszeństwa planowanego gospodarowania przestrzenią publiczną. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z treścią art. 4 u.p.z.p. stanowi główny instrument planowania i zagospodarowania przestrzennego, a decyzja o warunkach zabudowy w sytuacji braku planu ma jedynie charakter zastępczy. O takiej roli decyzji o warunkach zabudowy świadczy niewątpliwie rozwiązanie wynikające z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nakładające na organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, obowiązek stwierdzenia jej wygaśnięcia w sytuacji, gdy dla tego terenu uchwalono plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Treść powyższych przepisów wskazuje na decydującą rolę planu zagospodarowania przestrzennego. Przypomnieć jednocześnie należy, że przy zastosowaniu art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma znaczenie perspektywa uchwalenia planu miejscowego, co wiąże się z kwestią istniejącego zaawansowania prac nad planem miejscowym w momencie podejmowania przez organ administracji publicznej oceny czy uprawnionym jest zawieszenie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy wdrożono procedurę zmierzającą do sporządzenia planu miejscowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2025 r. sygn. akt II OSK 2705/24). Ponadto zgodzić się należy z poglądem, że w przypadku, gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, iż prace planistyczne nie zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie, to skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego (por. M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, str. 600; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2025 r. sygn. akt II OSK 2705/24; podobnie: zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 1039/24, z dnia 15 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 1038/24). W ocenie organów orzekających w niniejszej sprawie, zawieszenie jest uzasadnione etapem prac planistycznych oraz dostrzeżonymi rozbieżnościami inwestycji wskazanej we wniosku z projektem planu miejscowego. Analizując argumentację przestawioną w zaskarżonym postanowieniu, Sąd uznał, że nie jest ona wyczerpująca i nie uzasadniona poczynionymi przez organy ustaleniami. W aktach sprawy pozostaje pismo, w którym wyraźnie stwierdzono, że "procedura planistyczna pozostaje na etapie wprowadzania zmian do projektu, wynikających z uzyskanych opinii i uzgodnień, następnie procedura planistyczna zostanie ponowiona w niezbędnym zakresie. Dotychczasowy przebieg procedury nie dostarcza danych, które mogłyby być podstawą wiążącego wskazania terminu uchwalenia planu miejscowego" (str. 3 pisma Miejskiej Pracowni Urbanistyczno-Planistycznej z dnia 22 kwietnia 2025 r.), w kolejnym piśmie zwrócono ponadto uwagę, iż "aktualne uwarunkowania prawne ustanawiają priorytet w postaci terminowego uchwalania planu ogólnego" (pismo z dnia 10 czerwca 2025 r.). Nie może ujść przy tym uwadze, że powoływana przez organy Uchwała Nr [...] Rady Miasta C. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar położony w centrum C., w rejonie [...] oraz Alei [...], została przyjęta dnia 29 października 2015 r., i do tej pory w toku pozostaje procedura planistyczna. Zebrany w sprawie materiał dowodowy w żaden sposób zatem nie wskazuje i nie uprawdopodabnia, że organy zasadnie w rozpoznawanej sprawie skorzystały z możliwości, jaką przewiduje art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Z uwagi na znaną sekwencję koniecznych w tej procedurze czynności i ich czasochłonność, zasadne było szczegółowe odniesienie się organów do zaawansowania prac planistycznych. W ocenie Sądu organy obu instancji nie dokonały wystarczających ustaleń co do aktualnego stanu procedury planistycznej, zwłaszcza nie wykazały, aby możliwe było zakończenie prac planistycznych w terminie 18 miesięcy, w szczególności gdy procedura planistyczna pozostaje w toku od 2015 roku, nie wskazały konkretnych dat dalszych planowanych czynności planistycznych, czy też przewidywanego terminu zakończenia etapu wprowadzania zmian do projektu, które pozwoliłyby ocenić dopuszczalność wstrzymania toku postępowania w sprawie warunków zabudowy z uwagi na zasadność udzielenia pierwszeństwa ustaleniom planu. Tymczasem dopiero szczegółowe ustalenia stanowiłyby podstawę do dokonania oceny zasadności zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Także w doktrynie trafnie podkreślano, że art. 62 ust. 1 u.p.z.p. wprowadza wyjątek od zasady szybkości postępowania administracyjnego i jest dla wnioskodawcy bardzo dotkliwy ze względu na długotrwałe przerwanie tego postępowania. Organ powinien zatem ustalić, na jakim etapie jest procedura sporządzania planu, w jakim tempie się toczy i uprawdopodobnić w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, że plan może zostać uchwalony przed upływem terminu zawieszenia (por. Z. Niewiadomskiego (re.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018, str. 640-641). Natomiast w odniesieniu do ewentualnej sprzeczności warunków zabudowy z przyszłymi wskaźnikami uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz wniesionych po terminie przez Spółkę wniosków do projektu planu, pominięto rozważenie zalegającego w aktach pisma Miejskiej Pracowni Urbanistyczno-Planistycznej, w którego treści wyjaśniono m.in., że "nie można wykluczyć uwzględnienia wniosku w całości lub w części", ani też aktualnie nie można "przesądzić o pozytywnym uwzględnieniu wniosku w całości", dodatkowo wskazano, że "przeznaczenie działek nr [...] i [...] w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta C., przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miasta C. z dnia 21 listopada 2019 r. - obszary zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług (MWU), nie wyklucza dopuszczenia w tym miejscu funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej" (pismo z dnia 10 czerwca 2025 r.). W okolicznościach niniejszej sprawy z punktu widzenia legalności zawieszenia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, perspektywy uchwalenia planu miejscowego mają istotne znaczenie. Są to doniosłe okoliczności, jeżeli uwzględni się, że przepisy obowiązującego prawa umożliwiają uzyskanie prawa do zabudowy nieruchomości, dla której nie było uchwalonego planu miejscowego. Uwzględniając te rozważania, wobec oparcia się przez organy na niedostatecznych ustaleniach faktycznych, Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., mogącego mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania, wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, zważając, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało dotknięte tymi samymi uchybieniami co rozstrzygnięcie organu odwoławczego. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej w wysokości 100 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku), na które składa się uiszczony wpis sądowy. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na treść art. 119 pkt 3 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.