II SA/Gl 118/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Maria Taniewska - Banacka (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Starosty Powiatu [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie stanu technicznego obiektu oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., nakazał Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Starostę [...], w stosunku do obiektu mostowego, znajdującego się na działce nr [...] w W., w rejonie ul. [...], przeprowadzenie, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w zakresie odpowiedniej specjalności, kontroli okresowej, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego elementów budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu, a także kontroli okresowej, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia. Od ww. decyzji Starosta [...] złożył odwołanie jednak postanowieniem z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. Tym samym nakładająca na Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...] ww. obowiązki decyzja nr [...] uzyskała przymiot ostateczności. W związku z brakiem realizacji obowiązku wymienionego w decyzji nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., pismem z dnia 29 września 2015 r. wystosował upomnienie. W dniu 23 października 2015 r. wystawiono tytuł wykonawczy, w którym wskazano możliwość zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. orzekł o wykonaniu zastępczym przez B. S., posiadającego uprawnienia budowlane, obowiązku określonego w decyzji nr [...], jednocześnie wzywając zobowiązanego do wpłacenia, tytułem zaliczki, kwoty 800,00 zł. W dniu 3 listopada 2015 r. do PINB wpłynęły zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.. nr [...] w przedmiocie wykonania zastępczego. Zażalenie wraz z aktami sprawy przekazano do rozpatrzenia przez organ II instancji (skarga na wydane przez organ II instancji postanowienie stanowi przedmiot odrębnego postępowania w tut. Sądzie w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 117/16). Zarzuty wniesiono z zachowaniem 7 - dniowego ustawowego terminu. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., działając na podstawie art. 34, art. 17 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. 2014, poz.1619 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: u.p.e.a.) uznał zarzuty za nieuzasadnione. W uzasadnieniu wskazał, iż z treści pisma stanowiącego zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wynika, że wnoszący jako podstawę prawną wskazuje błąd co do osoby zobowiązanego, zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, oraz niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. dotyczących "wskazania imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także określenie zatrudniającego go pracodawcy i jego adresu, jeżeli wierzyciel posiada taką informacją’’. Zdaniem PINB zarzuty te są nieuzasadnione. Zobowiązanym określonym w art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, a w postępowaniu zabezpieczającym - również osoba lub jednostka, której zobowiązanie nie jest wymagalne albo jej obowiązek nie został ustalony lub określony, ale zachodzi obawa, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a odrębne przepisy na to zezwalają. Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] właścicielem działki o numerze ewidencyjnym [...] w W., na której znajduje się przedmiotowy most, jest Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...]. W tytule wykonawczym w części "A" wpisano dane zobowiązanego: nazwę oraz siedzibę Starostwa Powiatowego w W. Zobowiązanego ustalono zatem prawidłowo. Odnosząc się do zarzutu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego organ podkreślił, że w tym przypadku organ egzekucyjny może zastosować dwa środki: grzywnę w celu przymuszenia w wysokości do 10.000 zł lub wykonanie zastępcze. Wbrew twierdzeniu zobowiązanego koszty wykonania przeglądu obiektu mostowego są niskie - zgodnie z przedłożoną przez B. S. ofertą jest to kwota 800,00 zł, a wykonanie przeglądu doprowadzi bezpośrednio do zakończenia postępowania egzekucyjnego. Zażalenie na ww. postanowienie złożył Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...]. Podniósł, że będący przedmiotem postępowania obiekt mostowy wchodzi w skład ciągu komunikacyjnego ul. [...] i podlega przepisom art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), a zatem nie należy do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, stąd błędne wskazanie zobowiązanego. Stosownie do wskazanej wyżej normy mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się bowiem w dniu wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Starosta wystąpił w konsekwencji do Wojewody [...] o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia tego terenu z mocy prawa przez Gminę Miasto W. Decyzjami administracyjnymi z dnia [...] r. Wojewoda [...] orzekł o nabyciu z mocy prawa przez Gminę Miasto W. części terenu ul. [...]. Natomiast w odniesieniu do części gruntu, nad którym posadowiony jest przedmiotowy most, odmówił potwierdzenia nabycia własności przez Gminę, z uwagi na konieczność przeprowadzenia podziału geodezyjnego nieruchomości gdyż grunty pokryte państwowymi wodami płynącymi nie podlegają komunalizacji. Starosta podniósł nadto, że zwrócił się do Wojewody [...] o zwiększenie planu dotacji celem przeprowadzenia prac remontowych na ww. obiekcie mostowym. Pismem z dnia 6 listopada 2014 r. Dyrektor Wydziału Nadzoru Właścicielskiego wskazała, iż opisany most podlega przepisom art. 5 ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a zatem nie należy do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, a obiekt mostowy nie figuruje w ewidencji środków trwałych, co wyklucza wydatkowanie środków finansowych na przeprowadzenie prac remontowych. Po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia postanowieniem z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżone doń postanowienie pierwszoinstancyjne w mocy. W uzasadnieniu wskazał, przytaczając stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych, iż w przypadku, gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, wierzyciel zgodnie z dyspozycją art. 6 § 1 u.p.e.a. powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Podstawę prowadzenia egzekucji stanowi prawidłowo wystawiony tytuł wykonawczy, w którym wskazany jest obowiązek, który ma być wyegzekwowany. Tytuł wykonawczy nie jest wystawiany w ramach postępowania egzekucyjnego, ale przed jego wszczęciem. Zobowiązany może kwestionować tytuł wykonawczy jedynie wnosząc zarzut. Na postanowienie w sprawie zarzutu przysługuje mu zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy należy podkreślić, zdaniem [...]WINB, iż PINB w W., wystawiając upomnienie nr [...] w dniu 29 września 2015 r. oraz tytuł wykonawczy w dniu 23 października 2015 r., działał prawidłowo i zgodnie z literą prawa, gdyż obowiązek wynikający z decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] r., był wymagalny na dzień jego wystawienia. Zarzuty Starosty [...] koncentrują się wokół prawidłowości ustalenia podmiotu, którego obowiązkiem jest wykonanie nakazu wypływającego z decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] r., stąd też, wskazywany przez zobowiązanego zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Jak wskazuje się w doktrynie, podstawa, o której stanowi przywołany przepis, polega na podjęciu przez organ egzekucyjny oraz egzekutora czynności egzekucyjnych względem podmiotu błędnie uznanego za zobowiązanego. Ma on miejsce wówczas, gdy obiektywnie osoba, oznaczona jako zobowiązany w tytule wykonawczym, pozostaje innym podmiotem niż adresat decyzji stanowiącej podstawę prawną egzekwowanego obowiązku. Zarzut ten dotyczy jedynie kontroli formalnej tożsamości osoby, co do której prowadzi się egzekucję. Do prowadzenia szerszych ustaleń, czy wręcz weryfikacji osoby zobowiązanego w kierunku ustalenia zasadności obciążenia jego egzekwowanym obowiązkiem organ egzekucyjny nie ma prawa. [...]WINB zauważa bowiem, iż organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania "zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem egzekucyjnym" (art. 29 § 1 zd. 2 u.p.e.a.), ale bada sprawę dopuszczalności egzekucji pod względem formalnym. Powyższe sprawia, iż zarzuty skarżącego nie mogą odnieść skutku w ramach postępowania egzekucyjnego, bowiem ich przedmiotem nie jest błąd co do osoby zobowiązanego, o którym stanowi art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a., tylko kwestionowanie ustaleń przeprowadzonego postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Pismem z dnia 14 stycznia 2016 r. Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. postanowienie [...]WINB domagając się jego uchylenia, a także uchylenia poprzedzającego je postanowienia pierwszoinstancyjnego, bądź uchylenia przynajmniej postanowienia zaskarżonego. Wniósł także o wstrzymanie wykonania obu postanowień, ten ostatni wniosek Sąd oddalił postanowieniem z dnia 22 lutego 2016 r. Zaskarżonemu postanowieniu Starosta zarzucił, iż zostało ono wydane z naruszeniem: - art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego mimo skierowania egzekucji administracyjnej przeciwko podmiotowi nie będącemu właścicielem obiektu mostowego znajdującego się na działce nr [...] w W. w rejonie ulicy [...], - art. 29 § 1 u.p.e.a. wobec błędnego przyjęcia, iż uwzględnienie zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego w zakresie wskazanym przez skarżącego stanowi badanie zasadności prowadzonego postępowania egzekucyjnego, - art. 6 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez naruszenie zasady praworządności (legalizmu) wobec wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, - art. 5 ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu Starosta, podobnie jak w zażaleniu, podniósł m.in., że stosownie do art. 5 ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. obiekt mostowy znajdujący się na działce wpisanej do ewidencji gruntów i budynków pod nr [...], położonej w W., stanowi własność Gminy W. z mocy prawa. Tymczasem organy egzekucyjne obu instancji zignorowały w toku postępowania ww. przepis prawa materialnego wskutek czego osoba zobowiązanego została błędnie oznaczona, a egzekucja została skierowana przeciwko Skarbowi Państwa, mimo że nie jest on właścicielem spornego mostu. Z powyższym zarzutem powiązany jest zarzut naruszenia przepisu art. 29 § 1 u.p.e.a. wobec błędnego przyjęcia, iż uwzględnienie zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego w zakresie wskazanym przez skarżącego stanowi badanie zasadności prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Nadto stosownie do zasady praworządności (legalizmu) statuowanej w art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Tymczasem zarówno organ II instancji, jak i organ egzekucyjny pominęły przepis art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających, mimo że zawierał on materialnoprawną podstawę oznaczenia zobowiązanego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 24 maja 2016 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie dowodu z nieostatecznej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] r. oraz o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia ww. postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, odpowiada obowiązującemu prawu, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem składu orzekającego, nie może zostać uwzględniona. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż w myśl art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a., którego to przepisu naruszenie zarzuca w skardze strona skarżąca, przedmiotem zarzutu może być m.in. błąd co do osoby zobowiązanego. Jednocześnie, stosownie do art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada dopuszczalność egzekucji administracyjnej; nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Przywołana norma odnosi się wprawdzie do ustaleń organu czynionych z urzędu, bez wątpienia jednak analogiczny zakres dopuszczalnej kontroli obejmuje także ustalenia czynione z uwagi na wniesione przez zobowiązanego zarzuty. Zarzuty przysługujące zobowiązanemu w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być bowiem wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, która stanowi podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Zmiana bądź uchylenie takiej decyzji może nastąpić wyłącznie w ramach jednego z trybów nadzwyczajnych uregulowanych w k.p.a. bądź w ordynacji podatkowej. Podkreślenia wymaga zatem, iż decyzja nr [...], nakładająca na zobowiązanego określone obowiązki nie została przezeń skutecznie zaskarżona (odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu), uzyskując tym samym przymiot ostateczności. Zaakcentować w tym miejscu trzeba, iż ani w zażaleniu na postanowienie pierwszoinstancyjne, ani w skardze, Starosta w istocie nie zarzucił błędu (omyłki) w oznaczeniu strony zobowiązanej lecz kwestionuje ustalenia co do podmiotu zobowiązanego do utrzymania obiektu mostowego, które to ustalenia miały miejsce w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...]. Bezspornym jest bowiem, że to w tej decyzji wskazano, że w dacie jej wydania stosownie do zapisów księgi wieczystej [...] właścicielem działki nr [...] był Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...], na właściciela tego nałożono tym samym obowiązek przeprowadzenia kontroli stanu technicznego obiektu. Bezspornym jest też, iż podmiot określony w decyzji nałożonych nań obowiązków nie wykonał, a w konsekwencji w dniu 29 września 2015 r. organ wystosował upomnienie nr [...] a następnie, z uwagi na dalsze niewykonywanie obowiązku sporządził tytuł wykonawczy, każdorazowo oznaczając jako zobowiązanego ten sam podmiot. Tym samym nie można we wszczętym postępowaniu egzekucyjnym dopatrzyć się jakiegokolwiek błędu co do osoby zobowiązanego. Formułując zarzuty, zarówno co do postępowania egzekucyjnego jak też zarzuty sformułowane w skardze, Starosta [...] podnosi bowiem jedynie, iż stosownie do przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie tejże ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zdaniem skarżącego obiekt mostowy znajdujący się na działce wpisanej do ewidencji gruntów i budynków pod nr [...], położonej w W., w rejonie ulicy [...] stanowi zatem własność Gminy W. z mocy prawa. W skardze Starosta przyznał jednocześnie, że decyzja komunalizacyjna nie została jeszcze wydana, na dowód czego dołączono do skargi pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego informujące m.in. o tym, iż przeszkodę do skutecznej komunalizacji przedmiotowej nieruchomości stanowi znajdujący się na niej w części grunt pokryty wodą powierzchniową płynącą. Już zresztą w zażaleniu na postanowienie pierwszoinstancyjne Starosta przyznał, że Wojewoda [...] odmówił potwierdzenia nabycia własności przez Gminę części gruntu, na której posadowiony jest przedmiotowy most, z uwagi na konieczność przeprowadzenia podziału geodezyjnego nieruchomości. Ocena zaś zagadnień związanych z art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i ustalanie osoby zobowiązanego w inny sposób niż na podstawie zapisów ksiąg wieczystych i zgodnych z nimi wydanych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć nie leży w gestii organu egzekucyjnego, a tym samym okoliczności podnoszone przez Starostę nie mogły być w przez organ egzekucyjny brane pod uwagę. Jak to już bowiem powyżej podkreślono stosownie do art. 29 u.p.e.a. organ egzekucyjny kontroluje jedynie formalną poprawność egzekucji, nie może natomiast czynić ustaleń w zakresie kwestii merytorycznych objętych wydaną w ramach postępowania administracyjnego decyzją. W konsekwencji Sąd nie uwzględnił złożonych na rozprawie wniosków. Fakt bowiem wydania przez Wojewodę [...] w dniu [...] r. nieostatecznej decyzji komunalizacyjnej, zdaniem pełnomocnika odnoszącej się do nieruchomości, na których posadowiony jest most, oraz fakt, iż prowadzone jest w tej mierze postępowanie drugoinstancyjne nie pozostają w bezpośrednim związku ze stanowiącym przedmiot kontroli Sądu postanowieniem wydanym w ramach postępowania egzekucyjnego. Dopóki bowiem ostateczna decyzja nr [...] z [...] r., nakładająca na zobowiązanego określone obowiązki, pozostaje w obrocie prawnym, dopóty prowadzone w związku z jej niewykonaniem postępowanie egzekucyjne, wskazujące jako zobowiązanego ten sam podmiot, pod względem formalnym odpowiada obowiązującemu prawu. Zarzuty sformułowane w skardze uznać należy zatem za nietrafne. Sąd, nie związany zarzutami skargi, nie dopatrzył się także żadnych innych uchybień, które mogłyby powodować konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi uznając ją za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.