II SA/Gl 118/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi Z.B. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta [...] rozpatrując wniosek R.S. o wznowienie postępowania w sprawie ostatecznej decyzji Starosty [...] dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę warsztatu samochodowego na działce nr 1. w miejscowości L. na rzecz Z.B., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie do czasu zajęcia stanowiska przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i Wojewodę Śląskiego, wyjaśniając, że akta sprawy zostały przekazane Wojewodzie i Sądowi . W zażaleniu na powyższe postanowienie R.S. wniosła o jego uchylenie w całości. W jej ocenie nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego fakt zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowienia Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. uchylającego postanowienie Starosty o odmowie wznowienia postępowania zakończonego wymienioną powyżej decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę. Jak wynika z orzecznictwa od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, a nie wydanie pozytywnej czy negatywnej dla wnioskodawcy Organ przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W rozpatrywanej sprawie zależność taka nie zachodzi. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby organ pierwszej instancji wykonał wytyczne organu odwoławczego co do dalszego sposobu działania w ramach wznowionego postępowania. Odnosząc się do argumentacji o przekazaniu akt Wojewodzie i Sądowi, co miałoby uzasadniać nie podejmowanie czynności, strona żaląca podkreśliła, że brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy. Rzeczą organu jest takie zorganizowanie pracy aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych, albo ich kopii w razie konieczności przekazania ich innemu organowi. Rozpatrując złożone zażalenie Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] r. uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpoznanie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie organu pierwszej instancji zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie jest postępowanie toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym zainicjowane skargą Z.B. na postanowienie Wojewody Śląskiego uchylające postanowienie Starosty o odmowie wznowienia postępowania. Aby jednak mówić o zagadnieniu wstępnym w rozumieniu przywołanego przepisu muszą być spełnione kumulatywnie określone przesłanki. Nadto art. 61 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stąd więc postanowienie Wojewody Śląskiego, mimo zaskarżenia, jest ostateczne i podlega wykonaniu. W niniejszym postępowaniu nie można mówić o zagadnieniu wstępnym warunkującym zawieszenie postępowania. W skardze wniesionej przez, reprezentowanego przez pełnomocnika, Z.B. (skarżący), zarzucono naruszenie: - art. 40 w związku z art. 32 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedoręczenie pełnomocnikowi skarżącego przez organ drugiej instancji zaskarżonego postanowienia, pomimo zalegania w aktach sprawy pełnomocnictwa, czyli pozbawienie prawa do obrony, - art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepoinformowanie strony ( w tym pełnomocnika) o zakończeniu postępowania w sprawie, a przez to uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów - art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędną wykładnię i bezzasadne przyjęcie przez organ drugiej instancji, iż dla rozpoznania sprawy o wznowienie postępowania (podjęcie jej przez organ pierwszej instancji) bez znaczenia pozostaje wynik (rozstrzygnięcie) postępowania w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania przez organ pierwszej instancji. Uwzględniając powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W motywach podkreślił, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego. Skoro bowiem procedowana jest kwestia samej zasadności (podstaw) do wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, to w ogóle brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania wznowieniowego, jak tego chce organ odwoławczy. Może bowiem w efekcie dojść do paradoksalnej sytuacji, w której jednocześnie w obrocie będzie rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania i decyzja rozstrzygająca merytorycznie kwestię wznowionego postępowania - co nie może być uznane za prawidłowe. Konieczne byłoby wznowienie postępowania zakończonego wydaniem merytorycznej decyzji wznowieniowej, co jest sprzeczne z zasadą ekonomiki procesowej. Podkreślił też, że tak w ocenie skarżącego jak i organu pierwszej instancji, brak jest podstaw do wznowienia postępowania zakończonego wymienioną decyzją - czego zdaje się nie dostrzegać organ drugiej instancji. Nadto postanowienie uchylające o odmowie wznowienia postępowania ma charakter ostateczny, lecz nie jest prawomocne w rozumieniu art. 16 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Po zrelacjonowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania w odpowiedzi na zarzuty skargi podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Przyznał, że przy doręczeniu zaskarżonego postanowienia pominięto pełnomocnika skarżącego, co niewątpliwie było uchybieniem organu odwoławczego. Jednakże pełnomocnik mimo tego uchybienia, miał możliwość zapoznania się z treścią wydanego rozstrzygnięcia. W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ wyjaśnił, że w toku postępowania odwoławczego nie wpłynęły żadne nowe wnioski oraz dowody, czyli organ rozstrzygał w oparciu o dokumenty zgromadzone w postępowaniu pierwszionstancyjnym. Nadto skarżący nie wykazał, że uniemożliwiono mu w sten sposób dokonania określonych czynności procesowych. Zarzut naruszenia art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego może odnieść skutek jedynie wtedy, gdy stawiająca go strona wykaże, że uniemożliwiono jej w ten sposób dokonania konkretnych czynności. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ podkreślił, iż w tym przypadku nie zachodzi potrzeba uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia. Nie istnieje bowiem tożsamość przedmiotowa orzeczenia badanego przez sądy administracyjnego i orzeczenia analizowanego przez Starostę. I chociaż późniejsze orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (w przypadku ewentualnego uchylenia postanowienia Wojewody Śląskiego uchylającego postanowienie Starosty o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę) może mieć znaczenie dla ewentualnie już zakończonego postępowania wznowieniowego, to nie można postępowania przed sądem kasacyjnym traktować jako zagadnienia wstępnego w rozumieniu przywołanego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 cytowanej ustawy), skarga podlega natomiast oddaleniu. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 i art. 120 wymienionej powyżej ustawy. Przedmiotem oceny Sądu było bowiem postanowienie Wojewody Śląskiego, którym uchylono rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę warsztatu samochodowego w miejscowości L.. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. W szczególności, w odniesieniu do istoty sporu, Sąd nie stwierdził nieprawidłowości co do ustalenia w zaskarżonym postanowieniu przez organ, że w sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z wymienionym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie przyjęto, że użyty w tym przepisie zwrot "zawiesza" oznacza, iż kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego nie została pozostawiona uznaniu organu prowadzącego postępowanie. Ma on obowiązek zawiesić postępowanie w każdym przypadku, gdy stwierdzi, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Co istotne, przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być okoliczność (okoliczności), którą organ prowadzący postępowanie administracyjne może ocenić we własnym zakresie, nawet wówczas, gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy bowiem do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Wymieniony powyżej przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Samo bowiem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Tak więc z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu wymienionego powyżej przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy ziszczone są cztery elementy: po pierwsze - zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; po drugie - jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; po trzecie - wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; po czwarte - istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się tym samym sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim jego rozstrzygnięciem. Innymi słowy, zagadnienie wstępne jest kwestią materialnoprawną pojawiającą się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia - bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia - załatwienie istoty sprawy administracyjnej. Ocena tego zagadnienia, gdyby samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu o braku podstaw do zawieszenia postępowania. W ocenie Sądu, prawidłowo w zaskarżonym postanowieniu Wojewoda Śląski uznał, że jego postanowienie uchylające postanowienie Starosty [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzję tegoż Starosty z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącemu pozwolenia na budowę warsztatu samochodowego w miejscowości L. stało się ostateczne. Dodatkowo, co do prawidłowości tego rozstrzygnięcia wypowiedział się także sąd administracyjny - wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lipca 2019r. sygn. akt II SA/Gl 354/19 skarga została oddalona. Korzystanie zaś przez skarżącego z uprawnienia do poddania tego wyroku sądu kontroli sądu drugiej instancji (skarga kasacyjna wpłynęła do Naczelnego Sadu Administracyjnego w dniu 30 października 2019 r. i nie została jeszcze rozpatrzona) nie powoduje powstania zagadnienia wstępnego. Zasadnie podkreślono, że nie istnieje tożsamość zaskarżonej sprawy z wymienioną powyżej sprawą zaskarżoną skargą kasacyjną. W istocie kwestia od której zależy dalsze prowadzenie postepowania wznowieniowego została ostatecznie rozstrzygnięta przez uprawniony do tego organ administracji. Można zgodzić się z tym, że niewątpliwie dokonanie przez sąd drugiej instancji oceny legalności rozstrzygnięcia co do zgodności z prawem postanowienia Wojewody Śląskiego uchylającego postanowienie Starosty o odmowie wznowienia postępowania w sprawie ma wpływ na rozpoznanie aktualnej sprawy, czyli postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącemu pozwolenia na budowę warsztatu samochodowego. Jednak należy wyraźnie podkreślić, że jej brak nie uniemożliwia załatwienie obecnej sprawy co do istoty. Nadto wyjaśnić trzeba, że w sytuacji ewentualnego przychylenia się przez sąd drugiej instancji do argumentów zawartych w skardze kasacyjnej pojawi się przesłanka wznowieniowa i możliwość ewentualnego wzruszenia decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu wznowieniowym, co sam skarżący zauważa w swej skardze. Jednak hipotetyczna taka ewentualność nie może być przeszkodą tamującą postępowanie w niniejszej sprawie. Powodowałoby to nieuzasadnione przewlekanie postępowania, co sprzeciwia się zasadzie szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji, skoro w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, prawidłowo zaskarżonym postanowieniem organ drugiej instancji wyeliminował z obrotu prawnego postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania. Odpowiednio przy tym do przedmiotu rozstrzygnięcia dokonał oceny wyłącznie co do uwzględnionej w zaskarżonym postanowieniu przesłanki zawieszenia i na podstawie art. 144, stosując art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania, orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości. Ponadto słusznie dostrzegł, że zgodnie z art. 144 Kodeksu do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, że przepisy art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym § 1 pkt 2, do zażaleń mogą być stosowane wprost, z odpowiednimi modyfikacjami lub w ogóle. Dopuszczalne jest zatem orzeczenie przez organ drugiej instancji jedynie o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji. Nadto należy podzielić argumentację Wojewody Śląskiego, że zgłoszone w skardze naruszenie dodatkowo przepisów art. 40 w związku z art. 32 czy art. 10 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego - tj. niedoręczenie pełnomocnikowi skarżącego przez organ drugiej instancji zaskarżonego postanowienia, pomimo zalegania w aktach sprawy pełnomocnictwa, czy niepoinformowanie strony ( w tym pełnomocnika) o zakończeniu postępowania w sprawie i tym samym uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów nie mogło wpłynąć na zmianę stanowiska w sprawie. Zgodzić się należy, że niedoręczenie postanowienia ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi niewątpliwie stanowi uchybienie organu drugiej instancji, jednak nie jest to uchybienie na tyle istotne, by prowadzić do wyeliminowania kwestionowanego rozstrzygnięcia, tym bardziej, że pełnomocnik miał możliwość zapoznania się wydanym postanowieniem, czego wyrazem jest złożenie niniejszej skargi. Nie można też za istotne uznać podniesionego naruszenia art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a to z uwagi na fakt, iż że w toku postępowania odwoławczego nie wpłynęły żadne nowe wnioski oraz dowody i organ rozstrzygał w oparciu o dokumenty zgromadzone w postępowaniu pierwszionstancyjnym. Podkreślić też należy, że zarzut naruszenia art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego może odnieść skutek jedynie wtedy, gdy stawiająca go strona wykaże, że uniemożliwiono jej w ten sposób dokonania konkretnych czynności, czego w niniejszym przypadku nie wskazano. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku