II SA/Gl 118/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Referent Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi T. D., M. L. i J. L. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 24 listopada 2022 r. nr IFXIV.7840.2.64a.2021 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargi. Wnioskiem z dnia 3 lutego 2021 r. M. W., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą firmy R. M. W. z siedzibą we W. (dalej: inwestor) zwróciła się do Prezydenta Miasta R. o zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji budynek mieszkalny wielorodzinny dwusegmentowy wraz z dwoma parkingami, drogami wewnętrznymi, murem oporowym oraz zbiornikiem na deszczówkę, na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...]w R. Decyzją z dnia 27 września 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta R. zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę uznając, że jest ona zgodna z ustaleniami planu miejscowego oraz innymi przepisami. Po rozpoznaniu odwołań skarżących T. D. oraz M. i J. L. od w/w decyzji, Wojewoda Śląski decyzją z dnia 24 listopada 2022r. nr IFXIV.7840.2.64a.2021, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2022 r. poz. 2000, ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł, w powołaniu na art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34. ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. 2021 r. poz. 2351, ze zm.- dalej jako: "p.b.") oraz art. 104 k.p.a., o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę inwestycji pn. "Budynek mieszkalny wielorodzinny, dwusegmentowy wraz z dwoma parkingami, drogami wewnętrznymi, murem oporowym oraz zbiornikiem na deszczówkę, na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul.[...] w R.". W uzasadnieniu zaskarżonej w sprawie decyzji organ odwoławczy wskazał, że: - pismem z dnia 22 marca 2022 r., w trybie art. 79a § 1 k.p.a., poinformował inwestora, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż może zostać wydana decyzja niezgodna z jego żądaniem, albowiem organ odwoławczy stwierdził naruszenie § 19 ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 - dalej jako: " rozporządzenie WT") z uwagi na lokalizację parkingu powyżej 60 miejsc postojowych w odległościach mniejszych niż wynika to z ww. przepisów, a także wskazał na naruszenie § 19 ust. 2 pkt 5 uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta R. obejmującej obszar dzielnicy C. (Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia [...] poz. [...] – zwanego dalej: "m.p.z.p.) poprzez nieodniesienie współczynników intensywności zabudowy do faktycznej powierzchni terenu o symbolu 7MW. - pismem z dnia 22 kwietnia 2022 r., organ odwoławczy wezwał inwestora do odniesienia się do zarzutu skarżących dotyczącego aktualności mapy sporządzonej do celów projektowych; - w dniu 18 maja 2022 r. inwestor dokonał korekty projektu zagospodarowania terenu oraz złożył wyjaśnienia w związku z ww. zawiadomieniem z dnia 22 marca 2022 r. oraz ww. pismem z dnia 22 kwietnia 2022 r. - postanowieniem z dnia 27 maja 2022 r. nr IFXIV.7840.2.64.2021 organ odmówił zawieszenia postępowania na wniosek skarżących z dnia 15 kwietnia 2022 r. We wniosku skarżący wskazali na zagadnienie wstępne, tj. toczące się postępowanie przed sądem cywilnym o zasiedzenie części nieruchomości inwestycyjnej. - pismem z dnia 29 kwietnia 2022 r. skarżąca T. D. wskazała na kolizję projektowanej inwestycji z istniejącą, czynną kanalizacją deszczową. Odniosła się również do wprowadzonych zmian w dokumentacji projektowej stwierdzając, że "w takim zakresie jest niedopuszczalna na szczeblu postępowania toczącego się przed Wojewodą Śląskim, jako Organem odwoławczym" i "stanowi to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego". - pismem z dnia 28 lipca 2022 r. organ odwoławczy wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień i do dokonania korekty projektu zagospodarowania terenu; - w dniu 26 sierpnia 2022 r. inwestor złożył stosowne wyjaśnienia i dokonał korekty dokumentacji projektowej. - postanowieniem z dnia 24 listopada 2022 r. nr IFXIV.7840.2.64.2021 Wojewoda Śląski, na skutek wniosku skarżącej T. D. z dnia 12 września 2022 r., odmówił zawieszenia postępowania, z uwagi na niestwierdzenie wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie spełnione zostały wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 p.b. Wojewoda Śląski wskazał na bezzasadność zarzutu dotyczącego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż organ ten orzekał w takim samym zakresie merytorycznym wniosku jak organ I instancji. Nie zmienił się bowiem rodzaj i zakres inwestycji. Z kolei inwestor w toku postępowania odwoławczego dokonał korekty projektu zagospodarowania terenu poprzez zmianę rzędnych projektowanych terenu, lokalizując każdy z parkingów na innym poziomie terenu, przy różnicy poziomów sięgających 1,0 - 1,5 m. Jednocześnie na granicy obu parkingów zastosowano tzw. "zielone ściany" o wys. 2,0 m (rys. S-1 PZT) aby zminimalizować negatywne odziaływanie. Po wyżej opisanej zmianie projektu zagospodarowania terenu, organ odwoławczy ocenił, że projektowane miejsca postojowe można rozpatrywać jako zlokalizowane na dwóch odrębnych parkingach, ponieważ zastosowane rozwiązania projektowe ograniczają ich uciążliwość w stosunku do budynków i działek sąsiednich. Oprócz wyżej opisanej zmiany, w dokumentacji projektowej inwestor dokonał korekty błędu rachunkowego dotyczącego powierzchni strefy 7MW na rys. S-1 PZT, a także wyjaśnił kwestię aktualności mapy dla celów projektowych, w kontekście zarzutu jej nieprawidłowego sporządzenia. Inwestor dokonał również korekty projektu zagospodarowania terenu, z uwagi na kolizję części projektowanego muru oporowego z istniejącą, czynną kanalizacją deszczową, odprowadzającą wody opadowe z fragmentu ul.[...]. W skardze T. D. na powyższą decyzję Wojewody Śląskiego podniesione zostały zarzuty naruszenia: - art. 35 ust. 3 p.b. poprzez brak wdrożenia przewidzianego w tym przepisie trybu usuwania wad dokumentacji projektowej, pomimo ich stwierdzenia i wskazania Inwestorowi oraz wezwania inwestora do ich usunięcia; - art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 p.b. poprzez zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę w zakresie wnioskowanej inwestycji; - art. 15 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie czynności zmierzających do sanowania przez Inwestora nieprawidłowości w zakresie wad materialnych dokumentacji projektowej oraz ich zatwierdzenie na etapie odwoławczym, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania oraz zasady zaufania do organów władzy publicznej; - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. poprzez wydanie merytorycznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę bez wdrożenia trybu usunięcia stwierdzonych naruszeń materialnych, o którym mowa w art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1-4 p.b.; - art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania w sprawie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed Sądem Rejonowym w R., sygn. [...] o stwierdzenie zasiedzenia części nieruchomości gruntowej, na której ma zostać wzniesiona wnioskowana inwestycja; - art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonych przez organ dowodów, w szczególności dokumentu oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy wobec zasiedzenia części nieruchomości gruntowej przez T. D., inwestor nie mógł złożyć tego oświadczenia w sposób zgodny z prawdą i ze stanem faktycznym, a w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń faktycznych co do faktu spełnienia przez inwestora wszystkich przesłanek warunkujących zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę w zakresie wnioskowanej inwestycji. Skarżący M. i J. L. zarzucili organowi naruszenie art. 7, 8, 77 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w kontekście toczącego się postępowania w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślił, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie zapadł prawomocny wyrok w ww. sprawie o zasiedzenie części nieruchomości. W piśmie z dnia 8 marca 2023 r. pełnomocnik skarżących M. i J. L. nadesłał do Sądu kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] sygn. akt [...] na mocy którego stwierdzono nabycie przez tych skarżących w drodze zasiedzenia części nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej T. D. podtrzymał skargę ponownie podnosząc, że organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności. Pełnomocnik skarżących M. i J. L. także podtrzymał skargę, jednocześnie poinformował, że wniesiona została apelacja od orzeczenia sądu powszechnego stwierdzającego zasiedzenie przez skarżących części nieruchomości inwestycyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej zwanej "p.p.s.a."). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę. Podkreślenia zatem wymagało, że decyzja ta ma charakter związany. Wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę nie może być nieuwzględniony z powodów innych, niż wyraźnie wskazane w przepisach. Organ nie dokonuje zatem oceny tego wniosku w granicach własnego uznania, lecz w granicach ściśle wyznaczonych konkretnymi normami. Zasada ta została wyrażona w art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, według którego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno – budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 35 ust. 1 p.b. zakreśla ramy badania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej projektu budowlanego wskazując, że organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego oraz posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Ze względu na wskazany wyżej, związany charakter decyzji o pozwoleniu na budowę, organ prowadzący postępowanie jest obowiązany udzielić pozwolenia na budowę, o ile stwierdzi spełnienie powyższych wymagań. W wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania ani też przepisów prawa materialnego. Organ dokonał sprawdzenia przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego w zakresie spełnienia wymagań, określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 p.b. i ustalił, że projektowane zamierzenie jest zgodne z obowiązującymi dla terenu inwestycyjnego przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, projekt budowlany jest kompletny oraz został sporządzony przez osobę, posiadającą stosowne uprawnienia. Organ wskazał, że do wniosku dołączono, prawidłowo wypełnione oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane (art. 32 ust. 4 p.b.). W powyższym zakresie podkreślenia wymagało, że warunkiem wydania pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. jest złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zaś udokumentowanie posiadania tego prawa. Wspomniane oświadczenie inwestor składa na urzędowym formularzu pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 - wprowadzenie obowiązku złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane, w miejsce obowiązku wykazania legitymowania się takim prawem stosownymi dokumentami, miało na celu uproszczenie (ułatwienie) proceduralne polegające na tym, że inwestor nie musi już jako dowodu spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 4 ustawy przedkładać dokumentu urzędowego, który statuuje go jako osobę mającą prawo do terenu, lecz jest wystarczające złożenie przez niego oświadczenia, że takowe prawo mu przysługuje. Organ administracji publicznej nie ma więc obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność prawdziwości i wiarygodności twierdzeń inwestora o przysługującym mu prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako że złożenie fałszywego oświadczenia podlega ściganiu na drodze postępowania karnego (zob. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 2111/20). Nie zasługiwały zatem na uwzględnienie zarzuty skarżących, dotyczące naruszenia przez organ art. 7, 8, 77 i 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez pominięcie argumentów podnoszonych przez skarżących w kwestii zasiedzenia części nieruchomości inwestycyjnej i odmowę zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia. Podkreślenia bowiem wymagało, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zasadnie zatem podniósł organ odwoławczy w postanowieniu z dnia 27 maja 2022 r., że przesłanką zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jest niemożność wydania jakiejkolwiek decyzji - jak podkreślił organ - od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej decyzji dla wnioskodawcy. W konsekwencji tego, prawidłowo organ podniósł, że toczące się postępowanie przed sądem rejonowym o stwierdzenie zasiedzenia części nieruchomości objętych decyzją o pozwoleniu na budowę, nie uzasadnia zawieszenia postępowania administracyjnego, gdyż możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy i wydanie decyzji, dopóki prawomocne orzeczenie sądu nie zmieni kwestii własnościowych dotyczących działek objętych decyzją o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższą kwestią, podkreślenia więc w tym miejscu wymagało, że kluczowe znaczenie dla możliwości wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, miało to, że spełniony został warunek wydania pozwolenia na budowę, określony w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., którym jest złożenie przez inwestora oświadczenia - pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania - o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawidłowo zatem organ odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego, gdyż w okolicznościach niniejszej sprawy, nie zaistniała przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Bezpodstawne były również, zawarte w skardze T. D. zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, w tym zasady dwuinstancyjności. Jak bowiem trafnie podniósł organ odwoławczy, zarzut naruszenia tej zasady poprzez wydanie decyzji merytorycznej, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego jest niezasadny, gdyż organ ten orzekał w takim samym zakresie merytorycznym jak organ I instancji – nie zmienił się bowiem rodzaj i zakres inwestycji. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda Śląski, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., wezwał inwestora do odniesienia się do zarzutów dotyczących aktualności mapy dla celów projektowych, a także złożenia wyjaśnień, udzielonych przez projektanta w ramach obowiązku z art. 20 ust. 1 pkt 3 p.b. oraz dokonania korekty projektu zagospodarowania terenu. W następstwie powyższego, inwestor przedstawił pismo uprawnionego geodety z dnia 10 maja 2022r., pismo Prezydenta Miasta R. z dnia 23.08.2022 r. w kwestii usunięcia kolizji części projektowanego muru oporowego z istniejącą, czynną kanalizacją deszczową, odprowadzającą wody opadowe z fragmentu ul. [...] oraz dokonał korekty projektu zagospodarowania terenu z uwagi na tę kolizję. Z kolei podstawą do działania organu odwoławczego przez poinformowanie inwestora o stwierdzonych naruszeniach, tj. § 19 ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia WT oraz § 19 ust. 2 pkt 5 m.p.z.p., była regulacja art. 79a § 1 k.p.a. Wojewoda pismem z dnia 22 marca 2022 r. prawidłowo zatem poinformował inwestora, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż może zostać wydana decyzja niezgodna z jego żądaniem oraz wskazał przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane. W wyniku podjętych przez inwestora działań, Wojewoda Śląski przeprowadził ponowną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i stwierdził zgodność przedłożonego projektu z wymaganiami, o których mowa w art. 35 ust. 1 p.b. a w konsekwencji, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 p.b. brak było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym zasady dwuinstancyjności, poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, gdyż organ ten orzekał w takim samym zakresie merytorycznym jak organ I instancji – nie zmienił się bowiem rodzaj i zakres inwestycji. W niniejszych okolicznościach, brak więc było podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, która została wydana na skutek wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, na podstawie właściwej oceny zgromadzonych dowodów oraz prawidłowych rozważań faktycznych i prawnych, zawartych w jej uzasadnieniu. W wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić zatem należało, że decyzja ta została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, w szczególności zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., 107 § 3 K.p.a. i art. 138 § 1 K.p.a. Zarzuty zawarte w obydwu skargach były zatem bezpodstawne. W związku z tym, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., należało orzec, jak w sentencji.