II SA/Gl 118/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 1 grudnia 2023 r. nr SKO.4117.748.2023 w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia 24 stycznia 2023 r. nr [...]. Wójt Gminy K. decyzją z dnia 24 stycznia 2023 roku, Nr [...] działając na podstawie art. 104 i in. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 – dalej k.p.a.), art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 1630 ze zm. – dalej: u.d.w.) i in., odmówił M. K. (dalej: strona, skarżąca) przyznania prawa do dodatku węglowego. W treści uzasadnienia wskazano m. in., że wniosek jest kolejnym wnioskiem o wypłatę dodatku węglowego, dotyczącym tego samego adresu miejsca zamieszkania. W dniu 20 grudnia 2022 roku został przeprowadzony wywiad środowiskowy. W jego toku potwierdzono zamieszkiwanie pod wskazanym we wniosku adresem dwóch gospodarstw domowych w odrębnych lokalach mieszkalnych. Zainstalowane w budynku źródło ciepła jest współdzielone. Wnioskodawca wyraźnie oświadczył, że nie podjął żadnych kroków formalnych, prowadzących do nadania odrębnego adresu miejsca zamieszkania. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła strona. Wskazano m. in., że w nieruchomości prowadzone są dwa gospodarstwa domowe. Brak jest jakichkolwiek przesłanek prowadzących do wniosku, iż warunkiem koniecznym do przyznania dodatku węglowego było wyodrębnienie odrębnego adresu dla odrębnego gospodarstwa domowego. Spełnione zostały wszystkie przesłanki przyznania dodatku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO), decyzją z dnia 1 grudnia 2023 roku, nr SKO.4117.748.2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano m. in., że nie można przyjąć, iż zajmowany przez stronę lokal spełnia warunki odrębnego lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 3d u.d.w. Według składu orzekającego zarówno organ I instancji, jak i Kolegium, nie są organami uprawnionymi do urzędowego potwierdzenia, że lokal spełnia warunki samodzielnego lokalu. Osoby wnioskujące o wypłatę dodatku węglowego muszą podjąć realne starania celem wyodrębnienia adresu zamieszkania dla osobnych lokali dotychczas mieszczących się pod tym samym adresem lub wykazać, że nie było to możliwe z obiektywnych i niebudzących wątpliwości przyczyn. Istotne jest zatem to, że ustalenie odrębnego adresu musi być prawnie dopuszczalne, a wnioskodawca dąży do jego uzyskania, natomiast brak tego adresu jest jedynie stanem przejściowym. Tym samym strona nie spełnia przesłanek ustawowych uprawniających do przyznania dodatku węglowego. Skargę na powyższą decyzję SKO wniosła strona. Powtórzyła argumentację z odwołania. Wskazała, że zostało ono rozpatrzone wadliwie. Skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do otrzymania dodatku. Inni w podobnej sytuacji go otrzymali. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie uprzednio wyrażone stanowisko w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w., dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 438 ze zm.), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3 u.d.w.). Art. 2 ust. 3c u.d.w. stanowi, że w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. Z kolei art. 2 ust. 3d u.d.w. stwierdza, że w przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Należy wskazać, że cytowane przepisy posługują się pojęciem "gospodarstwa domowego". Przez "gospodarstwo domowe" (o czym stanowi art. 2 ust. 2 u.d.w.), rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe). Ustalenia organów są niespójne. Wójt wskazał (s. 2 decyzji), że "Na podstawie wywiadu potwierdzono zamieszkiwanie pod wskazanym we wniosku adresem dwóch gospodarstw domowych w odrębnych lokalach mieszkalnych, których zainstalowane w budynku źródło ciepła jest współdzielone." Organ ten zatem uznał istnienie tam "odrębnych lokali mieszkalnych". SKO z kolei wyraźnie pisze (s. 4 decyzji), że "(...) nie może przyjąć, iż zajmowany przez stronę lokal spełnia warunki odrębnego lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 3d ustawy." Jest to ustalenie odmienne także od wskazywanego w treści odwołania, złożonego na korzyść strony. Okoliczność ta nie była kwestionowane przez Wójta i mogła stronę zaskoczyć. SKO bowiem orzekło na podstawie innych okoliczności niż te, które były podstawą decyzji organu I instancji i istotą odwołania. Zasada zaufania do organów, informowania oraz czynnego udziału w postępowaniu wyrażona jest w różnych regulacjach, w tym np. w art. 79a §1 i 2 k.p.a., którego stosowania ustawodawca nie ogranicza do organów pierwszoinstancyjnych. Przepisy tego rodzaju mają na celu takie zorganizowanie postępowania, by strony nie były w jego toku zaskakiwane i by mogły przed wydaniem rozstrzygnięcia przedstawić adekwatną argumentację, a w razie potrzeby dodatkowe dokumenty. Z jednej strony SKO ustaliło, że samodzielność lokalu ustala starosta w formie zaświadczenia, a z drugiej strony uniemożliwiło stronie podjęcie odpowiednich starań zmierzających do jego uzyskania, zaskakując ją odmiennym stanowiskiem, niż przyjęte w decyzji Wójta. Należało w decyzjach także poczynić konkretne ustalenia w zakresie kwalifikacji "gospodarstwa domowego". Oparto je bowiem na treści art. 2 ust. 3c – 3d u.d.w., które dotyczą sytuacji, gdy "pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe." Czym innym jest istnienie różnych lokali w budynku (odrębność tą Wójt uznał), a czym innym prowadzenie odrębnych gospodarstw domowych. W różnych lokalach mogą bowiem funkcjonować osoby, które faktycznie, w konkretnej sytuacji, prowadzą jedno gospodarstwo domowe. W tym kontekście należało zatem wykazać precyzyjnie, czy można mówić o istnieniu jednego, czy też dwóch gospodarstw domowych w jednym budynku. Konieczne było jednoznaczne ustalenie i odniesienie się do kwestii, czy np. rachunki za prąd, wodę, itp. były płacone odrębnie (jeśli zamontowano odrębne liczniki, bądź "podliczniki" do poszczególnych gospodarstw domowych), czy wspólnie (np. czy opłacała je jedna osoba i która). W ramach jednego gospodarstwa domowego następuje bowiem "wspólne gospodarowanie" (w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 2 u.d.w.), a w ramach odrębnych gospodarstw – odrębne gospodarowanie. Brak precyzyjnych ustaleń w decyzjach w tym zakresie nie pozwala Sądowi na zweryfikowanie stanu faktycznego. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl. ----------------------- Sygn. akt II SA/Gl 118/24