II SA/Gl 1180/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi E.B. i E.B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanego obiektu budowlanego oddala skargę. Prezydenta Miasta T. decyzją nr [...] z dnia [...] roku zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę J. B. działającemu jako firma F.H.U. "A" J. B. z siedzibą w T. inwestycji pn. "budowa warsztatu mechaniki i diagnostyki samochodowej, sklepu akcesoriów motoryzacyjnych wraz z częścią mieszkalną na parcelach nr 1, 2 położonych w T. przy ul. [...] i [...] oraz budowa zjazdu z ulicy [...] na parceli nr 3 i [...] na parceli nr 4". Pismem z dnia [...] roku E. B. i E. B. (właściciele nieruchomości sąsiedniej do objętej pozwoleniem na budowę z dnia [...] roku) zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. o swoich zastrzeżeniach co do prawidłowości budowy prowadzonej "przez ich sąsiada". Twierdzili w tym piśmie, że ich zastrzeżenia związane są z budową parkingu należącego do firmy "A" bowiem poziom parkingu w stosunku do ich działki został podwyższony o około 20 cm. Pismem z dnia [...] roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. zawiadomił (m. innymi inwestora i autorów pisma z dnia [...] roku) o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie odstąpień od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta T. nr [...] z dnia [...] roku. Po przeprowadzeniu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. na podstawie art. 105 § 1 kpa decyzją z dnia [...] roku umorzył postępowanie administracyjne w sprawie odstąpień od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...] roku organ nadzoru budowlanego wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji objętej pozwoleniem z dnia [...] roku i nakazał wykonanie: montażu dźwigu towarowego wewnątrz budynku i wykończenia wnętrz pomieszczeń mieszkalnych w terminie do dnia [...] roku, a decyzja ta stała się ostateczna. Zdaniem organu orzekającego doszło do podwyższenia poziomu parkingu o około 20 cm, jednakże odstępstwo to zostało zaklasyfikowane jako nieistotne przez projektanta. Projektant ten wyjaśnił również, ze działka nr 5 należąca do E. i E. B. stanowi naturalne odprowadzenie wód roztopowych i nadmiaru wód opadowych z działki rolnej po północnej stronie, nie jest zalewana wodami opadowymi z działki nr 1 należącej do inwestora. Organ w dalszej części uzasadnienia wskazał na art. 36 ust. 1 i 5 ustawy Prawo budowlane a także na art. 36a ust. 6 zgodnie z którym kwalifikacji zamierzonego odstąpienia dokonuje projektant. W związku z tym organ wyraził pogląd, że inwestor nie dokonał istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, a kwestionowane podniesienie terenu stanowi nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Nadto organ stwierdził (na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego), że wody opadowe z działki nr 1 (własność inwestora, objęte pozwoleniem na budowę) zostały odpowiednio skierowane i odprowadzone do istniejącej na tym obszarze sieci kanalizacji deszczowej, co odpowiada zatwierdzonej dokumentacji technicznej i obowiązującym przepisom. Ponieważ w sprawie nie stwierdzono istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę to postępowanie związane z zarzutami odstępstwa od pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. i E. B. (obecni skarżący). W ich ocenie każda zmiana w projekcie zagospodarowania działki lub terenu jest zmianą istotną (atr. 36a pkt 5 ust. 1) i nie może zostać zakwalifikowana w myśl art. 36a pkt 6 Prawa budowlanego (chyba powinno być art. 36a ust.6) jako nieistotna. Projektant nie może bowiem zmieniać myśli zawartej w art. 36a ust. 1 pkt 1. Stwierdzili także, że podniesienie terenu o 20 cm spowodowało odwrócenie naturalnego spływu wód gruntowych i skierowanie ich na ich działki nr 6 i 7, czego zabrania § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ich ocenie naturalnym odprowadzeniem wód z działek rolnych (po północnej stronie) była działka J. B. (inwestora), która była poprzednio położona niżej "od naszej", a obecnie jest odwrotnie. Wreszcie odwołujący się stwierdzili, że nie zalewa ich deszczówka z działki inwestora, ale że na skutek podwyższenia działki inwestora deszczówka i wody opadowe z działki północnej, które wcześniej w sposób naturalny odpływały na działkę inwestora, obecnie zalewają ich działkę. Przed rozpatrzeniem powyższego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał organowi I instancji uzupełnienie postępowania w sprawie w sposób wskazany w swoim postanowieniu z dnia [...] roku, co organ I instancji dokonał. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku utrzymał w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu organ odwoławczy zaakceptował decyzję organu I instancji. Stwierdził, że skoro inwestor uzyskał pozwolenie na budowę spornej inwestycji, a po zakończeniu budowy pozwolenie na użytkowanie, to zasadnie postępowanie zostało przeprowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Następnie organ wskazał na art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego zgodnie z którym istotne odstępstwo ma miejsce jeżeli dotyczy: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki i art. 36 ust. 6 zgodnie z którym kwalifikacji odstąpienia od projektu dokonuje projektant. Projektant spornej inwestycji zakwalifikował odstępstwo polegające na podwyższeniu terenu około 20 cm jako nieistotne, a organ I instancji uznał tę kwalifikację za zasadną. Organ odwoławczy podkreślił, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (sygnatury spraw zostały powołane) że to, czy odstąpienie od projektu zostanie uznane za "istotne odstąpienie" zależy od okoliczności danej sprawy. W sprawie będącej przedmiotem odwołania organ uważa, ze podwyższenie terenu o około 20 cm nie stanowi istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. Sporny teren został ukształtowany w taki sposób, by nie doprowadzić do odprowadzenia wód na teren działki skarżących przez wykształcenie tzw. przeciw spadku, co zostało potwierdzone w czasie oględzin. Wody opadowe, których dotyczy § 29 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku, z działki inwestora nie zostały skierowane na grunt sąsiada. Organ zwrócił uwagę także na fakt, że prawidłowość odprowadzania wód z działki skarżących "północnej" wymaga oceny stanu faktycznego, który pozwoli na ustalenie właściwego organu w sprawie. Pismem z dnia 11 lipca 2012 roku skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję ostateczną. Zarzucili, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane na skutek przyjęcia, że podwyższenie terenu o około 20 cm w trakcie realizacji inwestycji (budowy parkingu) nie stanowi istotnego odstępstwa w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, a także naruszenia art. 7, 75 § 1, 80, 81, 84 § 1 kpa w szczególności przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych, a także art. 16 § 1 kpa. W konsekwencji skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenia na ich rzecz solidarnie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podali, że nie mieli żadnych zastrzeżeń co do samej inwestycji a tylko do niezgodnego z zatwierdzonym projektem zawyżenia terenu inwestycji (parkingu), przy czym podwyższeniu terenu nie zostało objęte projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją. Zdaniem skarżących podwyższenie terenu inwestycji stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego, co winno pociągnąć za sobą stosowne działania organów nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie przedmiotu postępowania administracyjnego, a tylko kontroluje legalność zapadłego rozstrzygnięcia z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego, według stanu faktycznego i prawnego z daty tego rozstrzygnięcia. Skarga – w ocenie składu orzekającego – jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] roku umarzającą postępowanie w sprawie odstąpień od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] roku. Jak wynika z uzasadnień tych decyzji odstępstwo od projektu budowlanego miało miejsce i polegało na podwyższeniu terenu inwestycji (w części w której został usytuowany parking) jednakże nie było to odstępstwo istotne. Odstępstwo istotne obligowałoby organ nadzoru do działań określonych w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Sąd podziela stanowisko organów orzekających, które podwyższenie terenu o około 20 cm uznają za odstępstwo nieistotne. Właśnie od tego czy podwyższenie terenu o około 20 cm w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego stanowi odstępstwo istotne czy też nie, sprowadza się spór między organami, a skarżącymi. Jest poza sporem, że na sporną inwestycję wydano pozwolenie na budowę w dniu [...] roku, które pozostaje w obiegu prawnym. Niewątpliwie w stosunku więc do inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z dnia [...] roku można było prowadzić postępowanie jedynie w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, co wynika z pkt 7 tego przepisu. Inwestycja objęta pozwoleniem na budowę z dnia [...] roku została zrealizowana o czym świadczy pozostająca w obiegu decyzja nr [...] z dnia [...] roku udzielająca pozwolenia na użytkowanie. Oznacza to, że proces budowlany objęty decyzją z dnia [...] roku został zakończony. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzedza m. innymi obowiązkowa kontrola budowy (art. 59a), która obejmuje sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu (art. 59 ust. 2 pkt 1). W niniejszej sprawie taką kontrolę przeprowadzano (protokół z dnia [...] roku), a w samej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stwierdzono, że wszystkie roboty budowlane wykonano zgodnie z projektem budowlanym, ze zmianami nie odstępującymi w istotny sposób od zatwierdzonej dokumentacji projektowej. W ocenie składu orzekającego dopóki decyzja z dnia [...] roku udzielająca pozwolenia na użytkowanie pozostaje w obiegu, to wiąże ona orzekające organy w zakresie kwalifikacji odstępstw (i nie tylko, bo wiąże w całości) od projektu budowlanego. Jej pozostawanie w obiegu – zdaniem Sądu – przesądza o tym, że odstępstwo od projektu budowlanego na które wskazują skarżący, a które polega na podwyższeniu terenu inwestycji (w miejsce parkingu) o około 20 cm musi być zakwalifikowane jako odstępstwo nieistotne. Niezależnie od powyższego Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że to czy w danym przypadku odstąpienie od projektu zostanie uznane za "istotne odstąpienie" w rozumieniu art. 36a ust. 5 – Prawo budowlane zależy od okoliczności sprawy. Istotnie z art. 36a ust. 5 wynika, że istotne odstępstwo ma miejsce jeżeli dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki. Zgodnie natomiast z art. 36a ust. 6 ustawy – kwalifikacji odstąpienia dokonuje projektant. W niniejszej sprawie projektant zakwalifikował odstępstwo polegające na podwyższeniu terenu o około 20 cm jako nieistotne, a organ I instancji uznał ową kwalifikacje za zasadną, podobnie organ odwoławczy. Obowiązki projektanta określone w art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego dotyczą zarówno odstąpienia o charakterze istotnym, jak i nieistotnym i wbrew twierdzeniom skarżących, nie wiążą organu nadzoru budowlanego. Błędne uznanie przez projektanta, iż odstąpienie ma charakter nieistotny nie wyklucza możliwości podjęcia przez organ przewidzianych prawem działań. W niniejszej sprawie projektant stwierdził, że odstąpienie (podwyższenie terenu) nie miało charakteru istotnego, a organy obu instancji to stanowisko podzieliły, a w konsekwencji umorzyły postępowanie w zakresie odstąpień od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] roku. Dodatkowo należy podkreślić, że ustawodawca nie zakwalifikował pojęcia "istotnego" odstąpienia używając jednak takiego sformułowania (art. 36a ust. 1) dopuścił, iż mogą w czasie realizacji inwestycji nastąpić odstępstwa nie mające takiego charakteru, czyli nieistotne z którymi ustawa Prawo budowlane nie wiąże żadnych skutków. Ocenę w tym zakresie pozostawił organowi administracyjnemu, który rozstrzyga o stopniu odstępstwa na zasadnie swobodnego uznania, które powinno być szczegółowo umotywowane, co uczyniono w zaskarżonej decyzji. Nie doszło także do naruszenia § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku bowiem przepis ten dotyczy wód opadowych, a wody opadowe z działki inwestora, jak przyznają skarżący, nie zostały skierowane na grunt sąsiedni. W tym, zakresie skarżący bowiem twierdzą, że na skutek podwyższenia terenu przez inwestora wody z działki "północnej", które wcześniej spływały na działkę inwestora obecnie zalewają należącą do nich działkę (sąsiednią w stosunku do parceli inwestora). Przepisy art. 7, 75 § 1, 80, 81 i 84 § 1 kpa przez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności nie przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego także nie zostały naruszone. Organ, będący organem wyspecjalizowanym w działaniu budownictwa, może bowiem wystąpić o opinię w sytuacji podjęcia uzasadnionych wątpliwości. Jeżeli natomiast uzna, że sprawa została wyjaśniona w sposób wyczerpujący nie ma podstaw do zwracania się o opinię biegłego, a nawet może nie uwzględnić wniosku strony w tym przedmiocie (art. 78 ust. 2). Podzielić należy natomiast stanowisko skarżących co do naruszenia art. 10 § 1 kpa, jednakże naruszenie to w okolicznościach sprawy nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, tym bardziej że nie wywiązanie się z obowiązków wynikających z art. 10 § 1 kpa dotyczyło organu odwoławczego. W całym postępowaniu (po doręczeniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] roku) skarżący brali udział o czym świadczą ich pisma, w tym odwołanie. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) oddalił skargę. bu