II SA/Gl 1182/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2010 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [A] w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Pismem z dnia [...]r. "A" R. zwróciło się do Starostwa Powiatowego w R. o pozwolenie na budowę na działce nr [1] w P. budynków gospodarczych oraz garaży wolnostojących oznaczonych w projekcie zagospodarowania działki numerami [2].[3],[4] i [5]. Pismem z dnia [...]r. Towarzystwo wycofało swój wniosek informując, iż czyni to cyt. "w związku z rezygnacją z planowanych zamierzeń inwestycyjnych". W konsekwencji decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta R. umorzył prowadzone postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Z kolei pismem z dnia [...]r. wnioskodawca zwrócił się o zmianę obowiązującego planu miejscowego, który nie dopuszcza budowy na przedmiotowym terenie jakichkolwiek obiektów. Stronę poinformowano, że dopiero w kolejnym roku planowana jest analiza aktualności studium i planów miejscowych. W rzeczywistości Towarzystwo nie odstąpiło jednak od swych zamierzeń i jak wykazały przeprowadzone przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w R. w dniu [...]r. oględziny na działce wybudowano planowane cztery obiekty. Pismem z dnia [...]r. Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. powiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozpoczęcia użytkowania budynku inwentarskiego bez zawiadomienia o zakończeniu budowy (kwestia ta nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania sądowego) oraz wybudowania bez decyzji o pozwoleniu na budowę dwóch budynków gospodarczych (magazynów) w konstrukcji stalowej oraz wykonanych w technologii tradycyjnej budynku gospodarczego-warsztatu oraz budynku gospodarczego podpiwniczonego. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. działając w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) nakazał "A" – Koło R. jako inwestorowi rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę budynku gospodarczego oznaczonego na załączonym planie sytuacyjnym jako nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał okoliczności faktyczne sprawy podając, iż parcela nr [1] została w roku 1994 przekazana przez Kierownika Urzędu Rejonowego w R. w nieodpłatne użytkowanie "A" (akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia 7 czerwca 1994 r.). W chwili przekazania w skład nieruchomości wchodziły budynek mieszkalny i budynek gospodarczy. W obiektach tych Towarzystwo zorganizowało schronisko dla osób bezdomnych. W trakcie przeprowadzonej w dniu [...] r. kontroli stwierdzono jednak, że na parceli nr "A" znajdują się jeszcze i są użytkowane: budynek inwentarski (chlewnia) ze zbiornikiem na gnojowicę, dwa budynki gospodarcze (magazyny) w konstrukcji stalowej oraz budynek gospodarczy - warsztat i budynek gospodarczy podpiwniczony oba wykonane w technologii tradycyjnej. Uczestniczący w kontroli Kierownik Schroniska przedstawił dokumenty związane z budową tych obiektów. Na ich podstawie PINB w R. stwierdził że "A" wystąpił dnia [...]r. z wnioskiem do Starosty R. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dwóch budynków gospodarczych oraz dwóch garaży wolnostojących na parceli nr [1] w P. przy ul. [...] dołączając projekt budowlany. Jednakowoż parcela nr [1], na której zamierzano budować przedmiotowe obiekty budowlane, jak wynika z wydanego z up. Burmistrza Gminy i Miasta C. Towarzystwu "zaświadczenia" położona jest, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym od dnia [...]r. "w terenach lasów o symbolu [...]a częściowo w terenie ulicy klasy głównej o symbolu [...], na terenie Parku Krajobrazowego "[...]". Zgodnie z § 33 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenach oznaczonych symbolem [...] obowiązuje zakaz budowy wszelkich obiektów i urządzeń z wyjątkiem związanych z gospodarką leśną. W konsekwencji Zarząd Koła powiadomił Starostę R. o rezygnacji z planowanego zamierzenia inwestycyjnego i wycofał wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Pomimo braku decyzji o pozwoleniu na budowę i formalnej deklaracji o rezygnacji z tego zamierzenia inwestycyjnego budynki, o których wyżej, objęte projektem budowlanym wybudowano. Następnie organ I instancji zacytował brzmienie art. 48 ustawy Prawo budowlane podkreślając, że jak wynika z powyższych ustaleń budowa przedmiotowych obiektów budowlanych nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (PINB w dniu [...]r. upewnił się telefonicznie w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Gminy i Miasta C., że w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego od dnia jego wejścia w życie nie wprowadzono żadnych zmian), nie ma więc możliwości zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wniosło "A" R. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i wnosząc o legalizację obiektu. Towarzystwo wskazało, iż wobec argumentów, że obowiązujący od [...]r. nowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta C. wyklucza pozytywne rozpatrzenie wniosku istotnie wycofało wniosek o pozwolenie na budowę. Jednak nie oznaczało to rezygnacji z planów inwestycyjnych lecz było wyrazem bezsilności wobec machiny biurokratycznej albowiem za koniecznością przeprowadzenia inwestycji przemawiało wiele czynników. Schronisko na około 60 miejsc dla bezdomnych mężczyzn oraz Dom na około 20 miejsc dla matek z dziećmi, wymagały pilnego zabezpieczenia w konieczną infrastrukturę, a kilkadziesiąt ton węgla rocznie i kilka ton żywności musiały być składowane w odpowiednich pomieszczeniach magazynowych. Towarzystwo wskazało nadto, że dołącza kserokopie pism Nadleśnictwa R. z dnia [...]r. i z dnia [...]r. oraz Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [...]z dnia [...]r. Z treści tych pism wynika, zdaniem Towarzystwa, że nie istnieją żadne przeszkody w realizacji inwestycji. Decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie rozbiórki przedmiotowego obiektu nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg postępowania przychylając się do wyrażonej przez organ pierwszoinstancyjny tezy, iż wobec braku możliwości legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu (budowa była sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego) zasadnym jest nakaz rozbiórki. Powyższych ustaleń nie podważają, zdaniem organu, przywołane przez odwołujące się Towarzystwo pisma Nadleśnictwa R. i Zespołu Parków Krajobrazowych. Pismo Nadleśnictwa wyraża zgodę pod warunkiem zachowania przepisów Prawa budowlanego, a pismo Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [...] stanowi jedynie uzgodnienie do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Wyrażenie zgody przez powyższe instytucje nie zezwala jednak na odstąpienie od regulacji przewidzianych Prawem budowlanym. W oparciu o ww. opinie strona ubiegała się o wyłączenie działki nr [...]z planu zagospodarowania przestrzennego ze strefy [...] i przywrócenie jej praw zabudowy, lecz pismem dnia [...]r. nr [...] Burmistrza Miasta C. poinformowano ją o braku takiej możliwości. Zgodność natomiast samowolnie wybudowanych obiektów z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest ustawowym warunkiem wstępnym legalizacji obiektów budowlanych. Brak tej zgodności nie może być zastąpiony przedłożonymi opiniami obu instytucji i skutkuje na mocy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego orzeczeniem rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów. Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że w sprawie niezbędności wybudowanych obiektów dla dalszego funkcjonowania schroniska prowadzonego przez inwestora organy nadzoru budowlanego nie są kompetentne do zajęcia stanowiska, nie może zatem argumentacja taka wpłynąć na podjętą decyzję. Pismem z dnia [...]r. "A" wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję drugoinstancyjną wobec cyt. "zmiany istotnych okoliczności". Towarzystwo wskazało bowiem, że w dniu [...]r. wyłożono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta C., a jego uchwalenie, a w następstwie uchwalenie także planu zagospodarowania przestrzennego, spowoduje, że inwestycja Towarzystwa będzie mogła zostać zalegalizowana. W uzasadnieniu Towarzystwo wskazało, że w sprawie zachodzi ważny interes społeczny. "A’ jest pozarządową organizacją charytatywną, posiadającą status organizacji pożytku publicznego. Koło R. świadczy pomoc bezdomnym realizując tym samym część zadań państwa i samorządów terytorialnych. Aktualnie Koło prowadzi Schronisko dla mężczyzn w Przegędzy na 60 osób oraz w L. Dom na około 20 matek z dziećmi. Towarzystwo jest organizacją non-profit i utrzymuje się z odpłatności osób korzystających z pomocy. Jednakże odpłatność ta nie pozwala na utrzymanie każdego zainteresowanego. Dlatego Koło otrzymuje darowizny rzeczowe od sponsorów, uczestniczy w akcjach zbierania żywności przed hipermarketami oraz jest objęte pomocą programu P.E.A.D, finansowanego przez Unię Europejską Pozyskana żywność w skali roku w ilości około 5 ton musi być gdzieś składowana według wymogów Sanepidu. W tej sytuacji zgodnie z logiką musiała być wybudowana infrastruktura magazynowa niezależnie od niesprzyjających okoliczności. Wyburzenie zaś budynków gospodarczych i ponowne ich stawianie w niedługim czasie może wyzwolić w bezdomnych, zdaniem Towarzystwa, myślenie o otaczających ich cyt. "absurdach". Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazać w tym miejscu należy, że odrębnymi decyzjami organ I instancji orzekł o obowiązku rozbiórki także obiektów nr [3], [4] i [5]. Odwołania od decyzji tych stanowiły przedmiot odrębnych postępowań przed organem odwoławczym, a skargi na decyzje drugoinstancyjne - przedmiot odrębnych postępowań przed tut. Sądem. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu [...]r. pełnomocnicy Towarzystwa przyznali, że obiekt będący przedmiotem zaskarżonej decyzji został wybudowany bez pozwolenia na budowę, z uwagi na konieczność składowania żywności i opału. Podnieśli także, że obiekty nr [2] i [3] to w istocie służące do przechowywania samochodu, odzieży i mebli garaże blaszane bez fundamentów, przytwierdzone do posadzki śrubami. Z kolei na pytanie Sądu czy oznaczenie przez organy jedynie numerem poszczególnych obiektów czyni wystarczająco jednoznacznym, które obiekty podlegać mają rozbiórce pełnomocnicy Towarzystwa oświadczyli, iż numeracja obiektów nie budzi żadnych wątpliwości albowiem to właśnie skarżące Towarzystwo naniosło na szkicu numery, o których mowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, pozostaje co do meritum w zgodzie z obowiązującym prawem, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Bezspornym bowiem w sprawie jest, iż "A" R. wybudowało działce nr [1] w P. obiekty budowlane oznaczone w projekcie zagospodarowania działki numerami [2], [3], [4], i [5]. Obiekty te, których budowa stanowiła przedmiot odrębnych rozstrzygnięć organu I i II instancji (w tym odnoszących się do obiektu nr [2] rozstrzygnięć stanowiących przedmiot kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym) wybudowane zostały samowolnie, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Fakt ten, ustalony przez orzekające w sprawie organy w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, potwierdzili nadto sami pełnomocnicy skarżącego Towarzystwa w trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 17 września 2010 r. Wskazać zatem w tym miejscu należy, że w myśl art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, chyba że według oceny organu potencjalnie możliwa jest legalizacja obiektu z uwagi na spełnienie przezeń przesłanek z art. 48 ust. 2 ustawy (wówczas dalszy tok postępowania przebiega odmiennie). W konsekwencji rozpoznający sprawę organ w pierwszej kolejności zbadać winien powstałą samowolę pod kątem możliwości jej legalizacji, a w zależności od wyniku poczynionych ustaleń bądź to wstrzymać prowadzenie robót (gdy budowa nie została jeszcze zakończona) i nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiających ewentualną przyszłą legalizację obiektu, bądź też, w razie stwierdzenia, że legalizacja nie jest możliwa nakazać rozbiórkę samowolnie wybudowanego lub będącego w budowie obiektu. Stosownie do art. 48 ust. 2 ustawy wdrożenie procedury mogącej doprowadzić do legalizacji obiektu wymaga jednak stwierdzenia przez organ, iż dokonana samowolnie budowa: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeśli natomiast legalizacja a priori nie jest możliwa z uwagi na zawarte w art. 48 ust. 2 ustawy obwarowania wydanie decyzji o rozbiórce jest obligatoryjne i niezależne od woli organu. Decyzje podejmowane na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane mają bowiem charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania nakazu rozbiórki – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 1999 r., IV SA 69/97, LEX nr 46680. Analogiczne rozwiązania zawarł ustawodawca w art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do obiektów wybudowanych bez dokonania przewidzianego prawem zgłoszenia. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta C. zatwierdzonym dnia [...]r. uchwałą nr [...] działka nr [1] w P. przy ul. [...], położona jest na terenach lasów o symbolu planu [...], a częściowo w terenie ulicy klasy głównej o symbolu [...] na terenie "[...]". Na terenach lasów oznaczonych symbolem [...] stosownie do § 33 ust. 2 pkt 1 plan dopuszcza jedynie budowę obiektów i urządzeń związanych z gospodarką leśną jednocześnie w § 33 ust. 3 wprowadzając zakaz budowy jakichkolwiek innych obiektów i urządzeń. Przytoczony zakaz nie wprowadza dalszych wyjątków. Podzielić należy zatem w tej mierze w całej rozciągłości przekonanie orzekających w sprawie organów, iż dokonana przez skarżące Towarzystwo budowa na przedmiotowej działce obiektów służących innym celom niż gospodarka leśna pozostaje w sprzeczności z wyżej cytowanym ustaleniem planu miejscowego, co w efekcie uniemożliwia legalizację powstałej samowoli budowlanej. Jednocześnie jednak Sąd zauważa, że oceniając faktyczny i prawny stan sprawy orzekające w sprawie organy nie rozważyły (a w każdym razie nie wskazały w wydanych rozstrzygnięciach by kwestia ta była przedmiotem ich rozważań) czy w odniesieniu do przedmiotowego obiektu znaleźć mógłby zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przewidujący jedynie tryb zgłoszeniowy w przypadku budowy wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, o ile łączna liczba tych obiektów na działce nie przekracza dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Z uwagi jednak na fakt, iż jak to wskazano powyżej, ustawodawca ukształtował w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego obowiązek orzeczenia rozbiórki w przypadku budowy obiektu bez dokonania koniecznego zgłoszenia analogicznie jak uczynił to w art. 48 ust. 1 ustawy w przypadku samowolnej budowy bez pozwolenia - uchybienie nie mogło wpłynąć na wynik sprawy. Sąd zauważa też, iż przedmiotowy obiekt określono w decyzjach jako nr 4 odwołując się do oznaczeń widniejących na cyt. "załączonym planie sytuacyjnym" podczas gdy w rzeczywistości wykorzystano tej mierze sporządzony w przeszłości przez skarżące Towarzystwo projekt zagospodarowania działki. Na pytanie Sądu czy fakt ten nie powoduje niejasności w określeniu, które obiekty spośród istniejących na działce podlegają rozbiórce pełnomocnicy Towarzystwa wyjaśnili jednak w trakcie rozprawy w dniu 17 września 2010 r., iż to oni sami nanieśli numeryczne określenie obiektów i rozróżnienie ich nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. W konsekwencji decyzję organu I instancji uznać należy co do zasady za poprawną. Prawidłowo organ ten ocenił bowiem powstały stan faktyczny jako samowolę budowlaną i pomimo wskazanych wyżej uchybień poprawnie nakazał rozbiórkę obiektu, który z uwagi na sprzeczność z zapisami planu miejscowego nie mógł podlegać legalizacji. W konsekwencji za nie naruszającą prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy uznać należy też zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Odnosząc się natomiast do podnoszonych przez skarżące Towarzystwo argumentów dotyczących braku racjonalności nakazu dokonania rozbiórki przedmiotowego obiektu oraz sprzeczności takiego nakazu z interesem społecznym Sąd wskazuje, iż przytoczone powyżej przepisy nie dopuszczające legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu pozostającego w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidują wyjątków o charakterze ekonomicznym bądź społecznym. Nadto podkreślenia wymaga, iż sądy administracyjne nie orzekają na zasadach słuszności wynikających z reguł współżycia społecznego, lecz władne są jedynie badać legalność zaskarżonych decyzji, czyli ich zgodność z przepisami prawa. W konsekwencji nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy podnoszone przez skarżące Towarzystwo argumenty dotyczące indywidualnej oceny celowości dokonania przedmiotowej rozbiórki, jak też zgodności wydanych rozstrzygnięć z zasadami słuszności. Z tych samych względów nie mogły zostać uwzględnione argumenty podnoszące niewątpliwą doniosłość społeczną działalności Towarzystwa. Nie mogła też podlegać uwzględnieniu argumentacja podnosząca, iż w przyszłym planie miejscowym, który w zgodzie z opracowanym studium zostanie w gminie uchwalony, przedmiotowa budowa może być dopuszczalna. Ani w okresie samowolnej budowy, ani też w czasie gdy organy wydawały decyzje w przedmiocie rozbiórki lokalizowanie wybudowanych przez Towarzystwo obiektów na działce nr [1] nie było dopuszczalne, a tym samym przyszłe hipotetyczne zmiany planu miejscowego nie mogą mieć wpływu na ocenę prawidłowości podjętych przez organy rozstrzygnięć. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów uznających co do zasady poprawność przyjętego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.