II SA/Gl 1183/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jastrzębiu-Zdroju na uchwałę Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój z dnia 22 lutego 2007 r. nr VI/54/2007 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 5, § 6, § 20, § 24 ust. 2 i § 21 ust. 2 zdanie drugie i trzecie. Pismem z dnia 14 listopada 2017 r. Prokurator Rejonowy w Jastrzębiu Zdroju wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Jastrzębie Zdrój 22 lutego 2007 roku nr VI/54/2007 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze Jastrzębie Zdrój (dalej: Regulamin), żądając stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej § 5, § 6, § 12, § 20, § 21 oraz § 24. W skardze podniesiono następujące zarzuty: 1/ naruszenie przepisu § 135 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 Nr 283) polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. 2012 Nr 391 z późn. zm., dalej: u.z.z.w.) poprzez wprowadzenie w § 5 oraz § 6 zaskarżonej uchwały obowiązków względem odbiorców usług uregulowanych uchwałą; 2/ naruszenie przepisu § 135 w zw. z § 143 cyt. wyżej rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów, polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. poprzez uregulowanie w § 12 zaskarżonej uchwały obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego w sytuacji rozwiązania lub wygaśnięcia umowy; 3/ naruszenie przepisu § 135 w zw. z § 143 tegoż rozporządzenia polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w poprzez zamieszczenie w § 20 uchwały upoważnienia dla przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego do zamieszczenia, w dokumencie dotyczącym warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, postanowienia dotyczącego zgody na wybudowanie przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz obowiązku zawarcia umowy regulującej tryb i zasady ich przejęcia przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, a także - jej szczegółowych postanowień takiej umowy; 4/ naruszenie przepisu § 135 w zw. z § 143 rozporządzenia polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. poprzez zamieszczenie w § 21 uchwały upoważnienia dla przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego do odpłatnego wykonywania usługi polegającej na wydaniu dokumentów w postaci warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej; 5/ naruszenie przepisu § 135 w zw. z § 143 rozporządzenia polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. poprzez zamieszczenie w § 24 uchwały postanowień o uwarunkowaniu do przystąpienia do odbioru przyłącza wcześniejszym odbiorem urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych wykonanych przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Miasta Jastrzębie Zdrój wniósł o jej oddalenie, kwestionując zarzuty w niej podnoszone. Odnośnie naruszenia zakresu delegacji ustawowej poprzez wprowadzenie w § 5 i § 6 obowiązków odbiorców usług pełnomocnik stwierdza, iż prawidłowe odczytanie delegacji zawartej w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., w szczególności zaś posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem" Regulamin powinien określać prawa i obowiązki ..... odbiorców usług, w tym: (....)" nie wyklucza możliwości wprowadzania w regulaminie dalszych praw i przyznania dalszych uprawnień przez radę gminy. Regulamin nie może ograniczać się jedynie do powtarzania postanowień ustawy, a ponadto przedmiotowe przepisy zostały wprowadzone dla zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim odbiorcom oraz w celu ochrony środowiska. Co do zarzutu tyczącego wprowadzenia w § 12 Regulaminu uprawnienia przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego polegającego na zamknięciu przyłącza wodociągowego w przypadku rozwiązania lub wygaśnięcia umowy, to czynności takie w praktyce są wykonywane, stąd nie można tego uznać za wprowadzanie nowego obowiązku. Zdaniem pełnomocnika, także zarzut przekroczenia delegacji ustawowej regulacjami zawartymi w § 20, a dotyczącymi obowiązków podmiotów, które dotyczącą podmiotów realizujących ze środków własnych urządzenia wodociągowe lub kanalizacyjne nie zasługuje na aprobatę, bowiem podmiot taki ma prawo do wybudowania odcinka sieci samodzielnie w zakresie uzgodnionym w "warunkach technicznych". Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek budowania sieci jedynie w zakresie określonym w planie miejscowym. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 2 ze względu na przewidziany w § 21 ust. 2 obowiązek uiszczenia opłaty za wykonaną usługę pełnomocnik wyjaśnia, że nie chodzi o opłatę za "warunki techniczne", ale za podłączenie do sieci. Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.z.z.w. odbiorca wykonuje przyłącze na własny koszt, przy czym może to zlecić przedsiębiorstwu wodno- kanalizacyjnemu i opłata dotyczy takiej właśnie sytuacji. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 14 marca 2018 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gliwicach, zastępujący skarżącego Prokuratora, cofnął wskazane wyżej zarzuty w części dotyczącej naruszenia zasad techniki prawodawczej. Jednocześnie zarzuty te uzupełnił, przywołując naruszenie art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RO oraz art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga Prokuratora Rejonowego w Jastrzębiu Zdroju jest uzasadniona, zaś podniesione w niej zarzuty, zwłaszcza po korekcie dokonanej w trakcie rozprawy sądowej, są trafne. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego podejmowanym przez organ samorządowej gminy, wymaga sformułowania kilku uwag wprowadzających, wskazujących na zasady wykonywania przez radę gminy funkcji prawotwórczej. Akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Stanowią one jedną z podstawowych prawnych form wykonywania zadań publicznych przez gminę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Powinno si e to odbywać przy zachowaniu warunków określonych w art. 94 Konstytucji RP. Akty prawa miejscowego wraz z rozporządzeniami stanowią kategorię źródeł prawa określanych jako "podustawowe" bowiem zajmują w hierarchii miejsce poniżej ustaw, zaś legitymacja upoważniająca do ich wydania wynika z upoważnienia ustawowego. Natomiast, jak można byłoby wnosić po analizie postanowień art. 94 Konstytucji RP, regulującego zasady wydawania aktów prawa miejscowego oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który określa formułę upoważnienia do wydania rozporządzenia, zakres samodzielności (swobody) prawotwórczej organów podejmujących akty prawa miejscowego jest szerszy (większy), aniżeli jest to w przypadku rozporządzeń. Wniosek taki jest jednak nieuprawniony, zwłaszcza jeśli chodzi o akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, wydawane na podstawie upoważnienia szczegółowego (por. D.Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Warszawa 2003, s.156). Taki charakter (wykonawczy) ma regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, podejmowany na podstawie art. 19 ust. 5 z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 328, dalej: u.z.z.w.) Najogólniej rzecz ujmując, podobnie jak w przypadku rozporządzeń, związanie upoważnieniem ustawowym organu podejmującego akt prawa miejscowego jest bardzo ścisłe. W szczególności dotyczy to obowiązku respektowania granic przedmiotowych i podmiotowych wyznaczonych upoważnieniem, jak i koniecznością kierowania się "wytycznymi" wynikającymi wprost z normy stanowiącej upoważnienie ustawowe, jak i z samej ustawy (zwłaszcza jej celów). Wobec tego, że przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta Jastrzębie Zdrój z 22 lutego 2007 r. kontrola Sądu musi odnosić się do kwestii jej zgodności z przepisem zawierającym delegację ustawową, a więc art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w wersji obowiązującej w tej dacie. Uwaga ta jest o tyle istotna, że nowelizacje tej ustawy spowodowały nie tylko zmiany w zakresie numeracji poszczególnych jednostek redakcyjnych, ale także w treści samej delegacji ustawowej (obecnie zmieszczonej w ust. 4 art. 19). Stosownie do art. 19 ust. 2 u.z.z.w., regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Granice podmiotowe wyznaczają dwa elementy, w tym pierwszy to oczywiście "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Wedle słowniczka ustawowego oznacza to przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność (art. 2 pkt. 4 u.z.z.w.). Natomiast drugi to "odbiorca usług", co oznacza "każdego, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym". Wobec tego regulamin nie może wykraczać poza wskazany wyraźnie zakres podmiotowy i określać praw i obowiązków innych podmiotów, aniżeli przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz odbiorcy usług w rozumieniu art. 2 pkt. 3. Odnosi się to w szczególności do "osób, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne" (art. 31 ust. 1 u.z.z.w.). Zakres przedmiotowy upoważnienia to prawa i obowiązki wskazanych wyżej podmiotów w dziedzinach określonych w punktach 1 do 9 art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Przedmiot regulacji zawartych w regulaminie nie jest wyznaczony zbyt precyzyjnie z dwu zasadniczych przyczyn: po pierwsze – już sama treść poszczególnych przepisów zawartych w punktach 1-9 , a w ślad za tym i zakres kompetencji prawotwórczej rady gminy może być różnie wykładany; po wtóre – użycie przez ustawodawcę w art. 19 ust. 2 zwrotu: "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: (.....)" otwiera pole do rozważań czy katalog kwestii regulowanych w uchwale jest wyczerpujący, czy też w tym względzie pozostawiono pewną swobodę radzie gminy, co oznaczałoby możliwość wyjścia poza przedmiot wskazany w punktach 1-9. W ocenie Sądu, przy ustalaniu kompetencji prawotwórczych rady gminy wynikających z art. 19 ust. 2 u.z.z.w, zważywszy na wykonawczy charakter podejmowanego aktu (regulaminu) oraz zasadę wyłączności ustawy w regulowaniu kwestii dotyczących obowiązków publicznych (art. 84 Konstytucji RP), w tym przypadku obowiązków odbiorców usług, przepisy te wykładać trzeba w sposób ścieśniający. Zatem nie jest dopuszczalne ustalanie w regulaminie praw i obowiązków odbiorców usług wychodzących poza przedmiot (przedmioty) określone w pkt. 1-9. W świetle poczynionych wyżej ustaleń, za wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej uznać przyjdzie postanowienia § 5 i § 6 Regulaminu, nakładające na odbiorców usług szereg obowiązków związanych z właściwym utrzymaniem instalacji. Jak wynika z tytułu rozdziału II Regulaminu, w którym to znalazły się te przepisy, obejmuje on: "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz obowiązki odbiorców warunkujące jego utrzymanie", podczas gdy z art. 19 ust. 2 pkt. 1 u.z.z.w. wynika, że powinien to być jedynie: "minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków". Tak sformułowane upoważnienie nie obejmuje możliwości ustalania obowiązków odbiorców warunkujące utrzymanie minimalnego poziomu usług, nawet jeśli jest to obiektywnie uzasadnione. Kwestie te nie powinny być przedmiotem regulacji aktu normatywnego, co oczywiście nie wyklucza określenia ich w umowie zawieranej przez odbiorcę usługi z przedsiębiorstwem. Z kolei § 12 Regulaminu znajduje się w rozdz. III "Szczegółowe warunki i tryb zawierania oraz rozwiązywania umów z odbiorcami", natomiast nie dotyczy ani warunków bądź trybu zawierania umów, ani też warunków bądź trybu ich rozwiązywania. W istocie rzeczy norma tam zawarta nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek zamknięcia przyłącza oraz demontażu wodomierza głównego po rozwiązaniu lub wygaśnięciu umowy zawartej z odbiorcą. Jest to zatem problem pewnych skutków faktycznych związanych z zakończeniem stosunku prawnego (cywilnego), wynikającego z takiej umowy. Poza tym dla wywołania takich skutków nie ma potrzeby wprowadzania tego rodzaju obowiązku w drodze normatywnej. Poza zakres delegacji ustawowej wychodzą postanowienia § 20 oraz § 24 ust. 1 Regulaminu, odnoszące się do obowiązków tych podmiotów, które na własny koszt budują urządzenia wodociągowe bądź kanalizacyjne (poza przyłączem). Rada gminy, jak zauważono to wyżej, w ramach upoważnienia do przyjęcia regulaminu nie uzyskała prawa do regulowania w drodze normatywnej obowiązków i praw podmiotów nie będących odbiorcami. Przyjdzie zauważyć, iż sytuacje prawną tych podmiotów określa art. 31 ust. 1 u.z.z.w. Zgodnie z jego treścią osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie. Wobec tego zagadnienia będące przedmiotem § 20 Regulaminu powinny zostać określone w umowie, przy czym nie może ona kreować typowych uprawnień publicznych przedsiębiorstwa jakim jest zgoda na wybudowanie przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych (§ 20 ust. 1 oraz § 24 ust. 2 Regulaminu). Z naruszeniem prawa sformułowano postanowienia § 21 ust. 2 w części obejmującej zdanie drugie i trzecie ust. 2: "Przedsiębiorstwo wykonuje tę usługę odpłatnie. Przed przystąpieniem do wykonania usługi Przedsiębiorstwo sporządza na własny koszt i przedkłada osobie ubiegającej się o podłączenie szczegółowy wykaz planowanych kosztów". Upoważnienie ustawowe, zwłaszcza wykładane z uwzględnieniem art. 84 Konstytucji RP, zgodnie z którym obowiązek uiszczenia daniny publicznej może wynikać jedynie z ustawy, nie uprawnia rady gminy do przyjmowania regulacji prawnych kreujących tego rodzaju daninę, jaka jest opłata za przyłączenie do sieci. W konkluzji zatem należy uznać, że przedmiotowa uchwała (Regulamin) wykraczając we wskazanym wyżej zakresie poza upoważnienie ustawowe, zawarte w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (w wersji obowiązującej w dacie jej podjęcia) w sposób istotny narusza w tej części prawo i jako taka jest nieważna stosownie do dyspozycji art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.