II SA/Gl 1183/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2025 r. sprawy ze skargi J. L. (L.), M. L. (L.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 czerwca 2024 r. nr SKO.GN/41.8/117/2024/9215 w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 20 czerwca 2024 r., nr SKO.GN/41.8/117/2024/9215 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 28, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) – dalej "k.p.a.", po rozpoznaniu odwołania J. L. i M. L. (dalej "Skarżący") od decyzji Wójta Gminy G. (dalej "Wójt" lub "organ I instancji"), nr [...] z dnia 12 kwietnia 2024 r. w przedmiocie odmowy uchylenia po przeprowadzeniu wznowionego postępowania decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości, utrzymało ją mocy. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 25 lipca 2022 r. nr [...] , znak: [...] , Wójt po rozpatrzeniu wniosku K. S. z dnia 5 lipca 2022 r. zatwierdził podział nieruchomości nr [...] , o pow. 0,7616 ha (zgodnie z wykazem zmian danych ewidencyjnych z dnia 1 grudnia 2021 r.) położonej w jednostce rejestrowej [...] , obręb ewidencyjny [...], P. , ujawnionej w KW nr [...] , w wyniku którego powstały następujące działki: nr [...] o powierzchni 0,1775 ha, nr [...] o powierzchni 0,1150 ha, nr [...] o powierzchni 0,1150 ha, nr [...] o powierzchni 0,1150 ha, nr [...] o powierzchni 0,1150 ha, nr [...] o powierzchni 0,1241 ha, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, W rozstrzygnięciu decyzji Wójt stwierdził także, że dostęp do drogi publicznej - ul. [...] , dla nowo wydzielanych działek odbywać się będzie poprzez służebność przejazdu ustanowioną na działkach nr: [...] , [...] i [...] o szerokości 4,0 m, oraz poprzez projektowaną służebność na nowo wydzielanych działkach nr; [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , o szerokości 5,0 m. W decyzji przesądzono przy tym, że podziału przedmiotowej nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, iż przy zbywaniu działek powstałych w wyniku podziału, zostanie zapewniony dostęp do drogi publicznej. Wnioskiem sporządzonym 18 października 2022 r. Skarżący wystąpili do Wójta o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji Wójta z dnia 25 lipca 2022 r. Podnieśli, że brak ich uczestnictwa w postępowaniu uniemożliwił im przedstawienie argumentów natury formalno- i materialno-prawnej, które z uwagi na poważne zagrożenie ich interesu powinny być w postępowaniu zbadane. Wskazali, że właściciel lub właściciele nowopowstałych działek mogą zwrócić się z roszczeniem do nich jako właścicieli działki nr [...] lub działki nr [...] (która ogranicza pas 4 metrów służebności od drugiej strony) w celu ustanowienia dojazdu o szerokości wymaganej przepisami prawa, co samo w sobie stanowi rażące naruszenie ich interesu i z tego powodu, w kontekście art. 28 k.p.a. należało ich "powołać" jako stronę postępowania podziałowego. Postanowieniem z dnia 7 listopada 2022 r. nr [...] Wójt odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną jego decyzją z dnia 25 lipca 2022 r. w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości nr [...] , k. m. 22, obręb P. , uznając, że SSkarżacym nie przysługuje przymiot stron w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia podziału tej nieruchomości. Kolegium postanowieniem z dnia 15 maja 2023 r. nr [...] uchyliło postanowienie Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium stwierdziło m.in., że podejmując postanowienie z dnia 7 listopada 2022 r. organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na nieprzysługiwaniu Skarżącym statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 25 lipca 2022 r., w sytuacji, gdy we wniosku z dnia 18 października 2022 r. o wznowienie postepowania Skarżący powołali się na swój interes prawny w sprawie. Ocena przysługiwania tego interesu, a przez to przysługiwania statusu strony, winna być dokonana dopiero we wznowionym postępowaniu. Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2023 r. nr [...] Wójt wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną jego decyzją z dnia 25 lipca 2022 r. Decyzją nr [...] z dnia 12 kwietnia 2024 r. Wójt po rozpatrzeniu wniosku Skarżących o wznowienie postepowania odmówił uchylenia decyzji z dnia 25 lipca 2022 r. w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości nr [...] , obręb P. , która stała się ostateczna w dniu 16 sierpnia 2022 r. W obszernym uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił przebieg postępowania, zacytował przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie i przywołał przykłady z orzecznictwa sądów administracyjnych uzasadniające jego stanowisko. W konsekwencji analizy stanu faktycznego sprawy, przepisów praw materialnego oraz orzecznictwa sądów administracyjnych organ I instancji nie uznał Skarżących za strony postępowania w przedmiocie wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nr [...] . Organ przywołał treść art. 28 k.p.a. i wskazał, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Przedmiotowa sprawa dotyczy zatwierdzenia podziału nieruchomości, a podstawą materialnoprawną decyzji z dnia 25 lipca 2022 r., wydanej w sprawie były przepisy art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) – dalej "u.g.n.". Zatem ów interes prawny może być wywodzony wyłącznie z przepisów tej ustawy, a konkretnie z art. 97 u.g.n. Organ stwierdził, że przepis art. 97 ust. 1 u.g.n. stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Przepisu tego nie należy interpretować rozszerzająco. Interes prawny w postępowaniu o podział nieruchomości ma zatem podmiot, który wykaże prawa rzeczowe do gruntu, a więc właściciel, współwłaściciel czy użytkownik wieczysty. Nie są stronami o podział osoby, które nie mają żadnego tytułu prawnego do gruntu. Skarżący są właścicielami nieruchomości obciążonej służebnością na rzecz działki nr [...] , która w wyniku decyzji z dnia 25 lipca 2022 r. uległa podziałowi na sześć (6) działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W ocenie organu decyzja podziałowa w żaden sposób nie oddziałuje na sytuację prawną stron ponieważ nie wpływa na wykonanie służebności ani na jej treść, a jedynie zmienia informację ewidencyjną o nieruchomości podlegającej podziałowi. Zdaniem organu nie doszło do ingerencji w wykonanie prawa własności w odniesieniu do działki stron. Organ przypomniał, że zgodnie z art. 290 § 1 k.c. w razie podziału nieruchomości władnącej służebność utrzymuje się w mocy na rzecz każdej z części utworzonych przez podział; jednakże gdy służebność zwiększa użyteczność tylko jednej lub kilku z nich, właściciel nieruchomości obciążonej może żądać zwolnienia jej od służebności względem części pozostałych. W związku z powyższym organ I instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w myśl art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a. Od powyższej decyzji Skarżący wnieśli odwołanie do Kolegium, które opisaną na wstępie decyzją utrzymało ją w mocy. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło przebieg postepowania, ustalony stan faktyczny sprawy, zacytowało przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie i przedstawiło orzecznictwo sądów administracyjnych w podobnych sprawach. Organ odwoławczy stwierdził, że błędne jest przekonanie Skarżących, że postanowienie Wójta z dnia 6 czerwca 2023 r. czy też poprzedzające je postanowienie Kolegium z dnia 15 maja 2023 r., przesądziły o ich statusie jako stron postępowania podziałowego zakończonego decyzją Wójta z dnia 25 lipca 2024 r., a przez to o wydaniu tej decyzji w odniesieniu do nich z wadą określoną art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Takie przekonanie Skarżących – wnioskodawców wznowienia - jest sprzeczne z art. 149 § 2 k.p.a., w myśl którego, postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Samo wznowienie postępowania postanowieniem organu I instancji z dnia 6 czerwca 2023 r. w celu zbadania czy zarzucana decyzji wada wznowienia występuje w danym przypadku, jak też wskazanie w postanowieniu Kolegium z dnia 15 maja 2023 r. na konieczność dokonania takich ocen we wznowionym postępowaniu, nie oznacza, że taką wadą owa decyzja jest dotknięta. W sposób wiążący ocena taka jest dokonywana dopiero w decyzji podejmowanej przez organ na podstawie art. 151 k.p.a., która w okolicznościach rozpatrywanego przypadku została dokonana w decyzji organu Wójta z dnia 12 kwietnia 2024 r. Organ odwoławczy po dokonaniu analizy materiału dowodowego sprawy stwierdził, że niewątpliwie wnioskodawcy wznowienia czyli Skarżący - nie byli adresatami decyzji Wójta z dnia 25 lipca 2022 r. Bezsporne jest także, że nie przysługuje im prawo własności (użytkowania wieczystego) do nieruchomości objętej podziałem. Ich nieruchomość jest obciążona służebnością drogi (4 m szerokości na długości 90 m) na rzecz nieruchomości władnącej tj. działki podlegającej podziałowi nr [...] . W ocenie stron szerokość tej służebności jest niewystarczająca w rozumieniu przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, co będzie powodować roszczenie kierowane do stron przez właścicieli nowopowstałych działek w celu ustanowienia dojazdu o szerokości wymaganej przepisami prawa. W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji nie ingeruje w prawo własności nieruchomości należącej do Skarżących. Na potwierdzenie swojego stanowiska przywołało przykłady z orzecznictwa sądów administracyjnych je potwierdzających (wyrok NSA I OSK 1061/20, LEX nr 3094469). W konsekwencji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że Skarżącym nie przysługiwał status stron w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia decyzją Wójta z dnia 25 lipca 2022 r. podziału nieruchomości stanowiącej własność K. S., bowiem nie są oni osobami mającymi interes prawny w tym zakresie. Odnosząc się do twierdzeń Skarżących zawartych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że przepisy wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowalne (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.) dalej "P.b.", rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.) – dalej "rozporządzenie MI", regulujące kwestie dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp działki budowlanej do drogi publicznej nie mają zastosowania do spraw podziału nieruchomości. Zatem podstawą ocen sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości, jak też podstawą weryfikacji decyzji zatwierdzającej podział w trybie wznowienia postępowania nie są przepisy tego rozporządzenia. Stosuje się je przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2 rozporządzenia. Przepisy rozporządzenia MI nie są wyznacznikiem dopuszczalności podziału, a także oceny przysługiwania interesu prawnego w postępowaniu podziałowym zarówno właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) nieruchomości podlegającej podziałowi, jak i właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) sąsiadującej z nieruchomością podlegającą podziałowi, jak też w postępowaniu wznowionym co do decyzji podjętej w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Na powyższą decyzję Skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wywiedli skargę do tut. Sądu zarzucając jej: 1. naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i 151 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Skarżący nie posiadali statusu strony postępowania podziałowego zakończonego decyzją Wójta z dnia 25 lipca 2022 r., a w konsekwencji błędne uznanie, że nie zaistniała wada obligująca organ do uchylenia ww. decyzji; 2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i uznanie, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji Wójta Gminy G. nr [...] wydanej 12 kwietnia 2024 r. w przedmiocie odmowy uchylenia po przeprowadzeniu wznowionego postępowania decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik stron przedstawił argumenty uzasadniające podniesione zarzuty. W jego ocenie biorąc pod uwagę planowaną zabudowę jednorodzinną na działkach będących wynikiem podziału działki nr [...] , służebność przejazdu ustanowiona na działkach nr: [...] , [...] , [...] o szerokości 4,0 m jest niewystarczająca. Przy wykonywaniu drogi dojazdowej o szerokości 3 m do 6 działek, spełniony jest jedynie wymóg minimalnej szerokości drogi dojazdowej zapewniającej dojazd z działki budowlanej do drogi publicznej (komunikacja kołowa). Natomiast przy wykonywaniu samej tylko drogi dojazdowej nie jest spełniony drugi z wymogów § 14 ust. 1 rozporządzenia w zakresie wymaganego dojścia do działki budowlanej. Komunikacja piesza i komunikacja kołowa zostały w § 14 ust. 1 rozporządzenia potraktowane jako odrębne funkcje, bez możliwości wykorzystania drogi dojazdowej o szerokości 3 m na potrzeby komunikacji pieszej. Jak wskazują przepisy prawa ciąg pieszo - jezdny musi mieć szerokość minimum 5 m. Z uwagi na podniesione zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej w wysokości 34 zł. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Kolegium z 20 czerwca 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 12 kwietnia 2024 r. w przedmiocie odmowy uchylenia, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Analizując kwestię interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu podziałowym należy odnieść się do regulacji zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 93 ust. u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej. Za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3 u.g.n., to stosownie do art. 99 tej ustawy, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Oznacza to, że zatwierdzenie podziału nieruchomości dokonuje się z równoczesnym zobowiązaniem właściciela lub użytkownika wieczystego do ustanowienia służebności drogi koniecznej w razie zbycia działek niemających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. W sprawie jest bezsporne, że działki powstałe w wyniku podziału działki nr [...] mają dostęp do drogi publicznej - ul. [...] , poprzez służebność przejazdu ustanowioną na działkach nr: [...] , [...] i [...] , o szerokości 4,0 m (działki należące do Skarżących), oraz poprzez projektowaną służebność na nowo wydzielanych działkach nr: [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , o szerokości 5,0 m. Decyzja Wójta stwierdzająca podział z dnia 25 lipca 2022 r., stosownie do powołanego art. 99 u.g.n. zawiera zobowiązanie właściciela, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostanie dla nich ustanowiona służebności przejazdu. W orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna utrwalony jest pogląd, że w postępowaniu o podział nieruchomości właściciele sąsiednich nieruchomości nie mają, co do zasady, przymiotu strony w takim postępowaniu. Stroną takiego postępowania jest tylko właściciel nieruchomości objętej podziałem bądź też osoba, której do takiej nieruchomości służy prawo użytkowania wieczystego, chyba że decyzja podziałowa ingeruje w prawo własności (prawo użytkowania wieczystego) nieruchomości sąsiednich. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości Sądu i jest bezsporny. Sąd zauważa, że mimo decyzji podziałowej organu I instancji z dnia 25 lipca 2022 r. wydanej dla działki nr [...] , na działce Skarżących utrzymana została dotychczasowa służebność drogi na rzecz każdoczesnych właścicieli tej działki, a w konsekwencji każdoczesnych właścicieli działek powstałych w wyniku jej podziału. O utrzymaniu istniejących służebności na rzecz każdej części utworzonej przez podział stanowi przepis art. 290 § 1 k.c., zgodnie z którym w razie podziału nieruchomości władnącej służebność utrzymuje się w mocy na rzecz każdej z części utworzonych przez podział. W ocenie Sądu decyzja organu I instancji z dnia 25 lipca 2022 r. w żaden sposób nie oddziałuje na sytuację prawną Skarżących. Decyzja podziałowa nie wpływa bowiem na wykonywanie służebności ani na jej treść, a jedynie zmienia informację ewidencyjną o nieruchomości podlegającej podziałowi. Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela argumentację znajdującą się w niezwykle szerokim uzasadnieniu organu odwoławczego, który w oparciu o przepisy prawa procesowego jak i materialnego szeroko wyjaśnił, przywołując również przykłady z judykatury, dlaczego Skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w sprawie o wydanie decyzji podziałowej działki sąsiedniej nr [...] . W konsekwencji analizy akt sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem i brak jest podstaw do ich eliminacji z obiegu prawnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.